En noviembre de 2012 la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS) publicó un trabajo titulado “El Libro Blanco de la Protección Social de México”, en el cual se abordan diversos temas de interés en materia de seguridad social. Examina las condiciones en las que se otorga y propone una mejora a dichas condiciones, así como ciertas modificaciones al marco normativo con el fin de lograr una protección de seguridad social universal; a continuación se detallan los tópicos principales de este estudio.
Preámbulo
La seguridad social según la Organización Internacional del Trabajo es la protección que la sociedad ofrece a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.
En México a pesar de que existen miles de programas de protección social, existe una gran brecha que separa a las familias de un ambiente de equidad y acceso a los servicios, debido a dos fenómenos: la condición extendida de la informalidad laboral, con la consecuente falta de cobertura, y la instrumentación de programas sociales descoordinados y en ocasiones en conflicto.
Situación actual del régimen de seguridad social
Nuestro país no cuenta con un régimen general de protección social, porque está concebido como una prestación laboral prevista en el artículo 123 de la Carta Magna; precepto del cual derivan diferentes organismos públicos encargados de brindar esa protección a los trabajadores de los sectores público y privado, tales como el IMSS, ISSSTE y otras instituciones estatales y municipales.
Esto origina que la seguridad social esté financiada principalmente por los trabajadores, porque simplemente al Estado no le son suficientes los recursos que obtiene por la recaudación de impuestos y la explotación de los recursos naturales como para sustentar dicho régimen.
Uno de los principales problemas a los que se enfrenta México, al no contar con una cobertura universal de seguridad social, es que el gobierno ha creado programas de protección para las personas que no tienen un empleo formal porque están desprotegidas y en estado de inequidad; sin embargo los programas no han operado en forma igualitaria, pues se han condicionado a una situación de pobreza crónica, por ejemplo el Programa Oportunidades (antes Progresa).
No obstante estas personas según el marco legal pueden acceder a la seguridad social realizando aportaciones voluntarias al IMSS o a su cuenta individual de ahorro.
Otro problema es la forma en que están organizados los organismos públicos de seguridad social.
Esto provoca que los usuarios no puedan recibir servicios de proveedores distintos a los designados por los gobiernos federal o estatal, y consecuencia las familias no cuenten con la capacidad de integrar beneficios libremente por la descoordinación existente entre las instituciones del Estado.
A continuación se plantean los problemas asociados a la seguridad social, así como las opciones disponibles para mejorar su manejo.
Programas para la familia
Están orientados a proteger la estructura de la familia cuando ésta es modificada o se ve amenazada su estabilidad. Estos programas tienen tres herramientas generales:
- asignaciones familiares: brindan protección a las familias cuando se integra un miembro que demanda recursos sustanciales al hogar, un niño. En México se cubre esta prestación como una adición a las pensiones. Existen otros dos programas orientados a apoyar a las familias de menores ingresos por medio de transferencias condicionadas en efectivo mediante el Programa Oportunidades, y el del subsidio al salario de la LISR.
El estudio propone proteger a las familias con niños, otorgándoles una ayuda sin dejar de enfocarse en las familias más necesitadas. Esto se puede lograr, ya sea fortaleciendo el Programa Oportunidades o ampliando el beneficio del subsidio al salario a más personas, aunque esto último no es muy factible, porque para el Estado significa adoptar una estrategia de incorporación de los trabajadores que están fuera del sistema fiscal por medio de la seguridad social - cuidado de niños: existen tres programas federales orientados a este fin: el de las guarderías de la seguridad social –IMSS– (garantizada hasta los cuatro años); el de las estancias infantiles manejado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y el domiciliario de educación a los padres de niños pequeños que habitan en comunidades rurales e indígenas con alta marginación y mayor rezago educativo y social (denominado de educación inicial).
Estos programas tienen una cobertura pequeña, por ende requieren de un cambio sustantivo.
Se sugiere que el financiamiento de los servicios, ya sea de la seguridad social o de la Sedesol, pueda viajar a cualquier proveedor de servicios público o privado; escuela formal o cuidadores independientes debidamente certificados y registrados; quienes deben estar autorizados como proveedores en los Sistemas de la Secretaría de Educación Pública y el de los municipios; el Seguro Social debe conservar la facultad de bloquear a los proveedores que no se consideren aptos, o retener el financiamiento hacia los municipios que no funcionen adecuadamente.
También debe contarse con una regulación que permita a los niños transitar gradualmente entre distintos tipos de servicio y acceder de forma flexible al sistema educativo, y - cuidado de largo plazo: este beneficio está enfocado a prever que las personas en edad de retiro no acudan a los hospitales demandando su cuidado, además de garantizar el acceso a la seguridad social a los familiares que cuiden a las personas mayores que no puedan valerse por sí mismas.
México no otorga estos cuidados y se vislumbra complicado crear un nuevo ramo de seguro para esto; de ahí que se propongan ciertas medidas que no requieren recursos adicionales, sino reencauzar algunos de ellos: regular que los cuidadores de personas de la tercera edad estén afiliados a la seguridad social y tengan derecho a generar antigüedad en el sistema de pensiones; el establecimiento de programas comunitarios a cargo de municipios y delegaciones para organizar a los cuidadores en apoyo a familiares que requieren descanso o brindar apoyo a quienes no tienen familiares, e introducir en los programas de transferencias condicionadas de efectivo, opciones para que las personas con discapacidad puedan efectuar actividades de la vida diaria a cambio de ciertos apoyos.
Sistema de pensiones
Las pensiones se clasifican en: contributivas (basadas exclusivamente en las aportaciones de las personas con un empleo formal); no contributivas (financiadas y otorgadas por el Estado a la población en general), y las voluntarias (conformadas con las aportaciones espontáneas de los ciudadanos).
En México el sistema de pensiones no es general, está formado con diversos regímenes: IMSS, ISSSTE y los especiales para las fuerzas armadas (pensiones contributivas). También existe la posibilidad de que los ciudadanos se inscriban de forma voluntaria en el régimen del IMSS y al cumplir con ciertos requisitos legales tengan derecho a recibir una pensión (pensiones voluntarias). Por su parte, los gobiernos federal y locales han creado programas de pensiones independientes de la seguridad social (no contributivas).
Estos esquemas generan una deficiencia en la cobertura, portabilidad de derechos y los beneficios entre un régimen y otro; además provocan una inequidad al otorgar una pensión no contributiva para un grupo especial de personas, la cual deteriora financieramente al Estado. Por si fuera poco, existe un problema en las pensiones de orfandad, cuya cuantía es muy baja.
Para resolver estos problemas se propone construir un régimen general de pensiones integrado por tres estratos (el contributivo, no contributivo y general), para garantizar una pensión de forma general a todas las personas más un bono por sus contribuciones.
También se plantea crear una base de datos general que puedan compartir todas las instituciones de seguridad social para que se haga efectiva la portabilidad de derechos de los trabajadores, sin ningún costo.
Además se contempla la viabilidad de erigir una empresa estatal para que invierta los fondos de reserva de la seguridad social, lográndose así la transparencia en el manejo de los recursos.
Seguro de salud
El modelo de seguro de salud en México está integrado de forma vertical, desde la financiación hasta la provisión; además el gasto público se ha incrementado y se ha creado una cobertura universal voluntaria de salud.
Los problemas existentes en el sistema es la falta de integración, desigualdad, y deficiencia, porque no existe un plan de salud general para la población.
Se propone que cada familia se afilie a un plan de salud, o en automático quede dada de alta en el plan que ofrezca su estado o municipio; que se homologuen los servicios entre los organismos públicos; se establezca que todas las personas tienen derecho a un conjunto básico de servicios y que para financiarlo se consolidarán todos los fondos federales y estatales en un solo organismo, pero las personas que efectúen contribuciones podrán contar con un paquete suplementario financiado con sus contribuciones.
Esto tiene como fin que el servicio de salud sea igualitario, por ende no debe existir un requisito previo para la incorporación al servicio básico de salud.
Riesgos de trabajo
Aun cuando el país tiene una baja siniestralidad registrada y un bajo nivel de cuotas, se genera un excedente de efectivo; lo cual no impide que el sistema presente deficiencias debido a que no existen los mecanismos de inspección necesarios para detectar todos los siniestros producidos y así ajustar las primas de los patrones.
La principal problemática de este Seguro es que en caso de un siniestro, los empresarios prefieren absorber parte del costo del mismo, antes de permitir que la persona accidentada sea atendida por el Seguro Social.
Como la fórmula vigente para calcular la prima del Seguro de Riesgos de Trabajo es simplista y sesgada, no se logra proteger adecuadamente al trabajador, ni castigar lo suficiente a la empresa deficiente.
Por ello se propone: definir el daño sufrido por el trabajador en términos del valor del capital humano, y que la administración de este Seguro se descentralice hacia mutualidades públicas y privadas que tengan mejores incentivos para desarrollar programas de seguridad e higiene.
Empleo
El Seguro para el Desempleo sirve para amortiguar el impacto de la pérdida de empleo sobre los ingresos de la familia; además en casos de recesión permite que no disminuya demasiado el consumo de las familias.
Como México no cuenta con este tipo de protección, se propone se instaure un seguro similar a los desarrollados en Uruguay o Chile, es decir que funcione con una prima de aproximadamente del 3% de los ingresos, topados al equivalente a 10 salarios mínimos.
El dinero se destinaría en un 80% a la cuenta individual de ahorro que el trabajador podría utilizar en caso de desempleo. El resto se iría a un fondo solidario para pagar beneficios a subordinados de bajos salarios con carreras de cotización continua y larga, o para apoyo en general en caso de recesiones profundas.
Estos beneficios se pagarían en hasta por un máximo de seis meses, aunque su cuantía sería más alta durante los primeros meses, y disminuiría gradualmente.
El derecho fiscal y la seguridad social
Una seguridad social universal se obtiene contando con una estructura sólida en el sistema fiscal. Para lograrlo se requiere cumplir con dos niveles en materia de recaudación y equidad de impuestos y contar con una estructura administrativa competente para todos los contribuyentes.
En el ámbito de contribuciones, México disminuyó las tasas de ISR, denotando su disposición para disminuir la brecha fiscal, esto es la diferencia entre el costo del empleo para la empresa y el dinero recibido en efectivo por el trabajador.
Por otra parte, la inestabilidad en la tasa del IVA refleja la necesidad de acciones urgentes del gobierno para obtener efectivo ante situaciones de alto costo de financiación de la deuda y caída de la actividad económica.
Respecto a la estructura fiscal administrativa existe una complejidad total. En una frase como los servicios de los entes fiscales están diseñados para contribuyentes grandes y regulares, la cobertura de la seguridad social es de aproximadamente un 90% para las compañías grandes y solo un 7% para las micro.
Para que el sistema fiscal mejore su recaudación deben seguirse entre otros los siguientes objetivos:
- estabilizar los flujos de efectivo de ingresos y gastos. El gobierno federal debe prever que nuevas recesiones y crisis financieras pueden devenir en cualquier momento, y evitar el uso de impuestos extraordinarios para enfrentarlas
- definir una estrategia de largo plazo para combinar el ISR, IVA y las contribuciones a la seguridad social
- no incrementar los impuestos sobre la nómina
- proveer mecanismos efectivos para incorporar a la economía informal al sistema formal.
- simplificar radicalmente los mecanismos de cumplimiento, principalmente para las empresas pequeñas y medianas, así como para las personas físicas, y
- generar incentivos al ahorro encaminados a fortalecer y ampliar los mecanismos de ahorro para el retiro y para la salud, vía individual y por medio de los patrones
El ciudadano como centro de la seguridad social
Toda dependencia del gobierno de seguridad social debe ajustar sus diseños y procesos para atender a personas de diferentes perfiles: trabajadores de las empresas pequeñas, medianas, grandes; auto-empleados; trabajadores agrícolas, entre otros, es decir deben servir al ciudadano.
Para lograrlo deben:
- responder a todos los contactos de los ciudadanos de forma efectiva, y
- contar con un sistema único, en el que se conserve toda la información sobre las personas y los trámites en que participan, y un procedimiento de identificación aplicable a cada persona desde el nacimiento, el cual sirva tanto para fines de programas sociales, como para el fisco y la banca
Modificaciones legislativas necesarias
Actualmente la legislación mexicana en materia de seguridad social se encuentra rezagada, por ende tiene que reformarse acorde con los derechos humanos establecidos en la Carta Magna.
La ley debe modernizarse para ampliar la seguridad social para todos los ciudadanos, contemplando los derechos y las obligaciones para el estado, las empresas y los propios ciudadanos.
Por otra parte la estrategia para una seguridad social universal debe adoptar reglas automáticas de medición del sistema, de revelación, de información y corrección. La medición del sistema puede darse en diversas dimensiones, pero para fines de gobernanza es crítica la fase financiera.
El Estado cuenta con la dificultad para revelar plenamente la realidad de los seguros sociales, por ello se deben adoptar reglas no discrecionales de información e instancias de regulación que sean independientes de los organismos de seguridad social y de las autoridades hacendarias y monetarias.
Asimismo deben establecerse restricciones a los nombramientos y remociones de altos funcionarios de los organismos de seguridad social y de los reguladores, para así profesionalizar el sistema.
Conclusión
Existen una serie de propuestas de reforma al sistema de protección social de los mexicanos; sin embargo, ninguna va a mejorar el bienestar de las personas si el objetivo de servicio al ciudadano no toma precedencia. No debe olvidarse que la mejor forma de servir es que los beneficios que recibe cada persona estén diseñados para atender todas las condiciones que enfrentará a lo largo de su vida, y que se arme un conjunto de esquemas que mezcle los objetivos solidarios del piso social con las diferentes motivaciones y productividades de los trabajadores y otros actores sociales. Sobre esta arquitectura general se pueden articular múltiples programas y beneficios.
Como puede observarse para lograr la seguridad social universal, incluyendo el piso mínimo de protección, se requiere de un diseño integral y flexible de los programas de empleo, familia, riesgos de trabajo y pensiones.
