El Estado paga la cuenta

Las funciones de cada uno de los poderes, sea en el orden federal o local, están delimitadas por las facultades y atribuciones a ellos encomendadas ya sea por ley o decreto. En caso de que los citados entes no las cumpliesen, se excedan en su cumplimiento o lo hicieren imperfectamente, seguramente afectarán la esfera jurídica del gobernado, sea en sus bienes y/o derechos, surgiendo con ello la responsabilidad del Estado, ya que los particulares no deben soportarla. Es por ello que se emitió la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE), y la legislación respectiva en algunos de los Estados de la República Mexicana, como la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal (LRPDF).

De su aplicación surgen los siguientes cuestionamientos, para los cuales dichos ordenamientos en ocasiones proporcionan una solución, pero en otros dejó de preverse.

¿Cuáles son los antecedentes de la responsabilidad patrimonial del Estado en México?

El artículo 1927 del Código Civil Federal (CCF), hasta el 14 de junio de 2002, establecía que el Estado tenía la obligación de responder del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones a ellos encomendadas, es decir, contemplaba la responsabilidad civil del Estado.

Dicha responsabilidad era:

• solidaria, tratándose de actos ilícitos dolosos
• subsidiaria, en los demás casos, en los que s ólo podría hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no tuviera bienes o fuesen insuficientes para responder de los daños y perjuicios causados

En virtud de que la responsabilidad debía enfocarse primeramente contra el servidor público, quien en ocasiones se desconocía de quién se trataba o era difícil su localización, aunado a que podría no contar con los recursos necesarios para hacer frente al pago del daño, esta vía resultaba ser un camino tortuoso para los afectados, que preferían desistirse de cualquier acción para reparar el daño que hubieren sufrido en sus bienes o derechos, y por lo tanto, soportar el mismo.

Sin embargo, toda vez que es realmente el Estado quien actúa a través de sus servidores públicos, es aquél quien tendría que responder por los daños causados; por esto el 31 de diciembre de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la LFRPE, derogándose el artículo 1927 del CCF. 

¿Cuál sería la diferencia entre la acción que contemplaba el CCF y la responsabilidad que regula la LFRP?

Como se comentó anteriormente, el CCF disponía una responsabilidad civil derivada de los actos realizados por los trabajadores al servicio del Estado, es decir, era subjetiva, y por regla general era subsidiaria.

Por su parte, el numeral 1o de la LFRPE expresamente señala que la responsabilidad del Estado es objetiva y directa.

¿Qué tipo de daño es el que regula esta Ley?

El artículo 1o de la LFRPE reconoce el derecho a la indemnización a quienes sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.

¿Puede demandarse al Estado, según esta legislación, tratándose de daños ocasionados por sus relaciones de carácter privado?

No, pues como se señaló, sólo se trata de indemnizaciones por daños causados a los bienes o derechos de los particulares, cuando aquéllos sean consecuencia del funcionamiento irregular de la actividad del Estado, entendido aquél como el hecho de no existir fundamento legal o causa jurídica que legitime el daño; asimismo, debe existir la relación causa-efecto entre el daño ocasionado y la acción administrativa irregular imputable a los entes públicos.

¿Qué entes tienen de esa responsabilidad?

Los entes públicos federales: los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal (artículo 2o de la LFRPE).

En el caso del DF (artículo 2o de la LRPDF) se aplicará a: la Jefatura del Gobierno del DF, entidades, dependencias, órganos político administrativos, órganos autónomos y a los actos materialmente administrativos de la Asamblea Legislativa del DF, del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje, y del Tribunal Electoral, todos del DF.

En el Estado de Jalisco, por ejemplo: los Poderes del Estado, sus dependencias y organismos públicos descentralizados, fideicomisos públicos estatales, organismos públicos autónomos, municipios, organismos descentralizados municipales, fideicomisos públicos municipales, y las empresas de participación mayoritaria estatal o municipal; y en el Estado de Guanajuato: los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Estado, los Ayuntamientos, las dependencias y entidades de las Administraciones Públicas Estatal y Municipales y los Organismos Autónomos que constitucional o legalmente tengan este carácter.

Se recomienda verificar, para cada Entidad Federativa si cuenta o no con una ley con estas características, así como las dependencias y órganos a los cuales le aplica.

¿Cuáles serían las excluyentes para que el Estado no incurra en el pago de indemnizaciones?

Además del caso fortuito y de fuerza mayor, los daños y perjuicios que:

• no sean consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado
• se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento
• hubiesen sido causados, únicamente, por el mismo solicitante de la indemnización ( Art. 3o de la LFRPE)

En la LRPDF (artículo 4o) no se prevé la última causa de exclusión, pero sí aquellos casos que sean consecuencia de que el afectado directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule su producción, denotando su mala fe permitiendo la actividad irregular de los entes públicos. 

¿Cómo se paga la indemnización?

La indemnización se pagará (artículos 11 y 12 de la LFRPE):

• en moneda nacional, aunque podrá convenirse en especie
• de acuerdo con la cuantificación de la indemnización, misma que se calculará según la fecha en que la lesión efectivamente se produjo o la fecha en que hubiere cesado, cuando sea de carácter continuo
• actualizada al tiempo en que hubiese de efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelve y ordena su pago
• actualizada si se retrasa el cumplimiento del pago de la indemnización
• mediante parcialidades, en su caso, en ejercicios fiscales subsecuentes, realizando una proyección de los pagos

Las indemnizaciones corresponderán a la reparación integral del daño, tanto personal como moral.

En el DF la indemnización se pagará: en moneda nacional o en especie; en parcialidades, cuando no se afecte el interés público; comprenderá el pago del daño emergente, lucro cesante o perjuicio, resarcimiento por daño personal y moral, según los resultados de la actividad administrativa irregular y el daño producido a los bienes o derechos del particular (artículos 13, 14 de la LRPDF); respecto de la cuantificación, a diferencia de la ley federal, ésta se calculará de la fecha en que sucedieron los daños a la fecha en que hubiesen cesado éstos, cuando sean de carácter continuo (artículo 17); a la indemnización se le deberá sumar, según la cantidad que resulte mayor, los intereses por mora previstos en el Código Financiero del DF  (CFDF), en materia de devolución morosa de pagos indebidos; o el pago del interés legal que determinan el Código Civil para el DF ?CCDF? (artículo 18).

¿Cómo se calcula la indemnización?

El monto de la indemnización se calculará, a nivel federal, de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley de Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones aplicables, considerando los valores comerciales o de mercado y los siguientes criterios:

• en el caso de daños personales:
• corresponderá una indemnización con base en los dictámenes médicos correspondientes, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la Ley Federal del Trabajo
• tendrá además el reclamante o causahabiente, derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso se eroguen, de conformidad con la referida Ley
• en el caso de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en el CCF, considerando los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante. La indemnización no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el DF, por cada reclamante afectado, actualmente $1´096,000.00
•   en el caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1915 del CCF.

En el DF (artículo 16 de la LRPDF) se prevé que la indemnización se calculará por:  

Para calcular estos montos, las autoridades tomarán en cuenta el nivel de ingreso familiar del afectado, en caso de muerte.

La referida redacción resulta desafortunada, ya que no se precisan los parámetros exactos para calcular la indemnización, quedando completamente al arbitrio de la autoridad su determinación, por lo que habría que esperar la resolución de los tribunales.

Por lo anterior, la forma más adecuada para calcular la indemnización en los casos de muerte, sería la prevista en la ley federal.

Es de destacarse la evidente diferencia entre la ley federal y local respecto del trato de los daños, toda vez que en la primera se hace una distinción expresa entre cada tipo de daño y para cada uno de ellos existe una ?fórmula? para calcular la indemnización; sin embargo, en el caso de la ley local, sólo hay dos formas de pagar: uno el moral, y el segundo, en donde están concentrados los daños personales y la muerte, pagándose ambas de una manera ambigua.

Los organismos de los Estados ¿están obligados a contar con esta clase de ley?

Sí, de conformidad con lo dispuesto en el artículo único transitorio del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el DOF el 14 de junio de 2002, donde se establece que ?la Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el período comprendido entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial?, esto es, tenían hasta el 1o de enero de 2004 para emitir tales disposiciones; sin embargo ni los órganos federales ni locales han cumplido con tal norma, puesto que la ley federal se publicó hasta el 31 de diciembre de 2004, y en el DF el 21 de octubre de 2008, en tanto que diversos estados la han ido publicando gradualmente, (como Baja California, Baja California Sur, Colima, Jalisco y San Luis Potosí, entre otros) y muchos aún no la tienen (Estado de México, Michoacán, Nuevo León, Puebla y Querétaro)

Desafortunadamente no existe una disposición que sancione expresamente este tipo de omisiones, por lo que los órganos legislativos en muchas ocasiones incumplen con su obligación.

¿Cuáles serían las diferencias entre la regulación federal y la del DF?

La principales son: 

¿Cuál sería el procedimiento a seguir para demandar la responsabilidad?

Según los artículos 17 y siguientes de la LFRPE, el procedimiento es:   

_{*TFJFA: Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa
**LFPA: Ley Federal de Procedimiento Administrativo}

Por su parte, en el DF el procedimiento se inicia por reclamación de parte interesada, y se aplicará la Ley de Procedimiento Administrativo del DF y el CFDF en la vía administrativa (recurso de inconformidad), y a lo dispuesto por la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del DF en la vía jurisdiccional ?juicio de nulidad? (artículos 22, 23 y 25 de la LRPDF). La reclamación se presentará ante el ente público presuntamente responsable, o ante la Contraloría General del DF, indistintamente, por lo cual se considera que el procedimiento no es nada claro; no obstante debiera interpretarse que en la vía jurisdiccional la reclamación se presenta directamente ante el Tribunal.

¿Sería válido demandar conforme a la ley federal el pago de indemnizaciones derivadas de sentencias en foros internacionales?

Sí, pero solamente para cumplimentar los fallos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por el Estado Mexicano, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones (artículo 2o, segundo párrafo de la LFRPE).

En su caso, la aceptación y cumplimiento de las recomendaciones se llevará a cabo por el ente público federal que hubiese sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación.

¿En qué tiempo prescribe la acción del particular para ejercerla contra el Estado?

El derecho a reclamar la indemnización (artículo 25  de la LFRPE) prescribe en un año, a partir del:

• día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial
• momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo

Cuando existan daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción será de dos años.

En el DF, si se presentan daños de carácter físico o síquico a las personas, el plazo de prescripción empezará a correr desde la curación o determinación del alcance de las secuelas, pero seguirá siendo de un año (artículo 32 de la LRPDF).

A la fecha, ¿cuántos juicios se han promovido sobre la materia?

Según los datos oficiales, desde el inicio de vigencia de la LFRPE hasta el mes de octubre de 2007, se presentaron 195 juicios de responsabilidad patrimonial, tanto en Salas Regionales Metropolitanas como foráneas, con una cuantía de $2,270´482,499.00. De tales juicios, se dieron por terminados 124, de los cuales en sólo 11 se emitió sentencia de fondo, por una cuantía de $657´038,621.00.

Si surgen diversos responsables ¿todos tendrán que pagar el mismo monto?

No, pues los artículos 27 al 29 de la LFRPE prescriben que cuando hubieren participado diversas dependencias u organismos en la generación de la lesión reclamada, el pago de la indemnización debe distribuirse proporcionalmente entre todos los causantes de la lesión patrimonial reclamada, de acuerdo con su respectiva participación. Para ello se considerarán los siguientes criterios de imputación, mismos que deberán graduarse y aplicarse de acuerdo con cada caso concreto:

• se atribuirá a cada ente público federal los hechos o actos dañosos que provengan de su propia organización y operación
• los entes públicos federales responderán únicamente de los hechos o actos dañosos que hubiesen ocasionado los servidores públicos que les estén adscritos
• los entes públicos federales que tengan atribuciones o responsabilidad respecto de la prestación del servicio público y cuya actividad hubiere producido los hechos o actos dañosos responderán de los mismos, sea por prestación directa o con colaboración interorgánica
• los entes públicos federales que hubieran proyectado obras ejecutadas por otras, responderá de los hechos o actos dañosos causados, si las segundas no hubiesen tenido el derecho de modificar el proyecto por cuya causa se generó la lesión patrimonial reclamada. Por su parte, los entes públicos federales ejecutores responderán de los hechos o actos dañosos producidos, cuando éstos no hubieran tenido como origen deficiencias en el proyecto elaborado
• cuando en los hechos o actos dañosos concurra la intervención de la autoridad federal y la local, la primera deberá responder del pago de la indemnización en forma proporcional a su respectiva participación, quedando la parte correspondiente de la entidad federativa en los términos que su propia legislación disponga
• en los casos de que el reclamante se encuentre entre los causantes de la lesión, la proporción cuantitativa de su participación en el daño y perjuicio causado se deducirá del monto de la indemnización total

Si de entre los causantes de la lesión patrimonial reclamada no se puede identificar su exacta participación en la producción de la misma, se establecerá entre ellos una responsabilidad solidaria frente al reclamante, debiéndose distribuir el pago de la indemnización en partes iguales entre todos los cocausantes.

En la LRPDF se prevé la misma distribución, sólo con la variante de que cuando a los entes de los cuales dependan otro u otros entes públicos, sólo se les atribuirán los hechos o actos dañosos cuando los segundos no hubiesen podido actuar en forma autónoma; y los entes que tengan la obligación de vigilancia respecto de otros, sólo se les atribuirán los hechos o actos dañosos si de ellos dependiera el control y supervisión total de los entes vigilados (artículo 34, fracción I de la LRPDF).

¿Cuál es el tratamiento de la indemnización si el motivo del daño es la prestación de un servicio u obra concesionada?

Si los hechos o actos dañosos hubiesen sido producidos como consecuencia de una concesión de servicio público por parte de la Administración Pública Federal, y las lesiones patrimoniales hubieren tenido como causa una determinación del concesionante que sea de ineludible cumplimiento para el concesionario, el Estado responderá directamente. Para ello, se obliga a los concesionarios a contratar seguros u otorgar garantías a favor del concesionante, en caso de que la lesión reclamada hubiere sido ocasionada por la actividad del concesionario y no derive de una determinación del concesionante.

Consideramos que si el concesionario se encuentra efectuando una obra o prestando un servicio que el Estado no puede realizar, éste forzosamente estaría obligado a indemnizar respecto de las lesiones causadas, empero, se podría alegar como defensa que la lesión fue provocada por algún acto irregular u omisión del propio concesionario, aun cuando se tendría que acreditar en el procedimiento, caso en el cual se debía aplicar lo referido en el párrafo anterior. Cabe recordar que la LFRP se aplica únicamente a entes del sector público y no privado.

¿Qué pasa si la Federación no tiene presupuesto para pagar los daños?

En virtud de que el pago de las indemnizaciones se realiza conforme a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente, si exceden del monto máximo presupuestado en un ejercicio fiscal determinado, serán cubiertas en el siguiente, según el orden de registro. Para ello, al fijar los montos de las partidas presupuestales, deberán preverse las indemnizaciones que no hubiesen podido ser pagadas en el ejercicio inmediato anterior.

Corolario

Con la expedición de la LFRPE y las leyes respectivas en cada una de las entidades federativas, se abre la posibilidad de que los particulares puedan ejercer su derecho de reclamación al pago de una indemnización, eso sí, siempre y cuando el daño que hubiese sufrido en sus bienes o derechos la hubiere causado un ente público, sea federal o local, para lo cual debiera averiguar previamente quién o quiénes fueron los causantes a fin de determinar claramente: el afectado, daño causado, y la relación entre éste y el ente o entes públicos responsables. Recuerde que cada entidad federativa debe emitir su propia normatividad al respecto, por lo que se le sugiere revisar o estar al pendiente de su eventual emisión por el órgano legislativo relativo.