El sector empresarial, los académicos y las organizaciones no gubernamentales han comenzado a expresar su preocupación con algunos puntos del proyecto de Decreto para expedir la Ley General de Aguas (LGA).
Con tal antecedente, y para poseer un panorama más amplio de estas inquietudes, el licenciado Orlando F. Cabrera C., abogado de Ibáñez Parkman, S.C. abordará el posicionamiento de la Cámara Internacional de Comercio (International Chamber of Commerce —ICC—) y la opinión de las organizaciones no gubernamentales (ONGs).
Asimismo, presentará los antecedentes de dicha iniciativa, dará un panorama general del proyecto de ley y emitirá unas reflexiones sobre cuáles son los retos que deberá sortear la legislación para contribuir al desarrollo nacional.
Preocupaciones empresariales
La vigencia de una concesión es vital para dar certeza a los inversionistas. De acuerdo con el proyecto reseñado, las concesiones podrán ser de entre cinco y 30 años (art. 94). Al respecto, ICC señala que en la práctica se reduce a 10 años, lo cual representa una desventaja competitiva para invertir si se compara con las oportunidades existentes en otros países. Por eso resulta inaceptable que el máximo sea de 10 años y sugiere que los plazos sean en razón de las inversiones. Esta opinión cobra mayor lógica si se considera que la tasa interna de retorno de un proyecto puede ser superior a ese tiempo.
Otra de las desventajas puntualizadas es la imposibilidad de renovar la concesión por más de una ocasión (art. 95). Ante la limitada disponibilidad del agua, las actividades productivas se desarrollan en zonas reglamentadas o de vedas donde no se permiten nuevas concesiones. La imposibilidad de prorrogar la concesión obliga a obtener una en zonas donde no es legalmente factible su emisión. Con esas limitaciones, la ICC opina que se niega sistemáticamente el acceso al vital líquido.
La ICC recomienda que no se acote la transmisión temporal solo a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), pues este hecho desincentiva la práctica ante la incertidumbre existente por el retorno del recurso al cedente temporal. No sorprende la existencia de un mercado negro de derechos del agua y se aliente el acaparamiento del recurso. Con base en lo anterior, la ICC propone que se permita la transmisión entre particulares para reducir la carga administrativa, siempre que las condiciones lo permitan.
Es imperativo contar con una política hídrica a largo plazo que esté previamente consensada con toda la sociedad y sea inamovible frente al cambio de sexenio para dar certitud al empresariado y a la ciudadanía.
Postura de las ONGs
¿Privatización?
En algunos foros se ha estimado que la LGA privatiza el agua. Para sostener esta afirmación citan como ejemplo el acueducto Monterrey VI que llevará agua del Río Pánuco a Monterrey. Este proyecto se adjudicó a una Asociación Público Privada (APP), sin embargo, no se debe confundir una privatización con un ente de esta naturaleza, pues es a través de una APP que el gobierno y los particulares desarrollan proyectos en conjunto.
La utilización de este vehículo es común en el desarrollo de las carreteras y se justifica porque los particulares frecuentemente invierten la mayor parte de los recursos que el gobierno no tiene para desarrollar un proyecto. Así, el capital invertido por el sector privado se le puede regresar a largo plazo mediante las tarifas del servicio, y al final del negocio se puede transferir la propiedad al gobierno.
¿Encarecimiento del servicio?
Han comentado que las tarifas representarán cargas desproporcionadas a la sociedad.
No obstante, resulta evidente la necesidad de una tarifa que permita financiar el proyecto, al ser indispensable para desarrollar la infraestructura hidráulica, por lo que ante la ausencia de recursos públicos disponibles, es menester ofrecer tarifas atractivas para la iniciativa privada que no pongan fin al desarrollo.
Empero, las tarifas altas no son populares sobre todo en tiempos electorales, por lo cual los políticos tienen un interés personal para velar por el balance y que estas no sean desproporcionadas.
Con independencia de ello, la ley debe contener los criterios suficientes para normar las tarifas.
Fracking
Tal vez la intranquilidad más válida esté en torno al fracking. Este método es utilizado para obtener el shale gas o gas de lutitas, y funciona fracturando la roca con el líquido presurizado hidráulicamente, a base de agua, arena y químicos, por lo que requiere de grandes cantidades de agua.
Sin embargo, la nueva LGA no contiene disposiciones expresas para la fracturación hidráulica. Por consiguiente, la figura aplicable para dicha actividad sería la concesión para uso industrial, generando preocupaciones si se analiza que pueda ser utilizada para el fracking, aun cuando este no se encuentre previsto puntualmente.
Las inquietudes del fracking están justificadas si se pondera que se utilizan cerca de 600 químicos con carcinógenos y toxinas, liberándose metano y otros elementos dañinos. Además, se ha documentado la existencia de grandes riesgos si el agua utilizada para ese método se destina al consumo humano.
Así, la falta de regulación especial crea una enorme incertidumbre debidamente fundada.
Servicios públicos ¿por particulares?
Otro aspecto vinculado con la falta de certeza es la concesión de varios servicios hacia los particulares.
En mi opinión, esta posibilidad no es motivo de desconfianza, pues si existen particulares con capacidad técnica y financiera suficiente para lograr un desarrollo más eficiente de los proyectos, incluso mejor que el propio gobierno, no se debe impedir su participación.
La preocupación más bien está en cuestionar si contamos con funcionarios capacitados y con un verdadero interés legítimo de salvaguardar los intereses de la ciudadanía, dejando de lado cualquier tipo de corrupción o favoritismo.
Por lo tanto, es preferible prestar mayor atención a los procedimientos de licitación, buscando que estos sean transparentes y los proyectos sean concesionados a quienes de verdad están capacitados para atender las necesidades de la población.
Genealogía de la ley
Los recursos hídricos existentes en nuestro país plantean un panorama difícil con retos importantes para el futuro; factores climatológicos y socioeconómicos han incidido negativamente en la disponibilidad per cápita de tales recursos, que, cabe mencionar, han decrecido significativamente.
La concentración poblacional en localidades urbanas incrementa la demanda del agua para satisfacer sus necesidades: los fenómenos hidrometeorológicos como las sequías acentúan la crisis.
El Estado mexicano debe tomar las acciones concretas para asegurar que el derecho humano al agua sea una realidad.
Ante este escenario, el 4 de marzo de 2015 las Comisiones Unidas de Agua Potable y Saneamiento, y de Recursos Hidráulicos de la Cámara de Diputados aprobaron el proyecto de Decreto para expedir la LGA. Se tenía planeado discutir el referido proyecto en el pleno de esa Cámara el 10 de marzo, sin embargo la junta de coordinación política la pospuso por el tiempo que sea necesario para aclarar algunas inquietudes, siendo la principal, la concerniente a la privatización del servicio de agua, y, adicionalmente, autorizó foros de discusión para resolver estas preocupaciones conjuntamente con diversos actores sociales.
Antecedentes
La finalidad del proyecto de ley en comento es implementar la reforma del 8 de febrero de 2012 que agregó al artículo 4o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución) el siguiente párrafo: Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.
Dentro de esa misma reforma se previó el artículo tercero transitorio para materializarla, al señalar que el Congreso de la Unión contaría con un plazo de 360 días para emitir una LGA. No obstante, descuidando el cumplimiento del término, es hasta tres años (26 de febrero de 2015) después que en sesión ordinaria la Cámara de Diputados presentó la iniciativa del proyecto mencionado.
Estructura
La iniciativa consta de 11 títulos y un apartado de generalidades que pormenorizan su naturaleza y objeto, mismos que están encaminados a reglamentar los artículos 4o y 27 constitucionales, aunado a establecer la participación de la Federación, los estados, el DF, los municipios y ciudadanía para hacer efectivo el acceso, disposición y saneamiento del agua para consumo, y la regulación de las aguas nacionales.
Coordinación
En el título primero se definen las atribuciones de los tres órganos de gobierno.
Corresponderá a la Federación y el Ejecutivo, mediante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la CONAGUA, la administración de aguas nacionales. En ese mismo título se puntualizan las facultades que corresponderán a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
Al existir puntos coincidentes entre los estados, el DF y los municipios, en la iniciativa se señalan sus funciones conjuntas, pero también se especifican sus atribuciones por separado, en materia de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales.
Derecho humano
Si bien el derecho al agua ya está reconocido en el artículo 4o de la Constitución, en la iniciativa se definen los conceptos que abarcará: acceso, disposición, saneamiento, suficiente, salubre, aceptable y asequible.
También se determinan las obligaciones del Estado para garantizar este derecho humano, en armonía con la Observación General Número 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales a los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
En este entendido, será conforme a los Consejos de Cuenca que se buscará la participación ciudadana para el acceso y uso equitativo y sustentable del agua.
Atinadamente se pretende crear el Sistema Nacional de Información del Agua para promover el acceso a la información relacionada con dicho recurso, y a la de la infraestructura hidráulica y servicios relacionados.
Política de agua y concesiones
Se estipulan los principios de política hídrica nacional. La planeación y programación son un instrumento esencial para la gestión del agua y su seguridad. Los usos doméstico, urbano y de conservación ecológica tienen preferencia.
Para el otorgamiento, prórroga y transmisión de concesiones para explotar, usar y aprovechar las aguas nacionales, o en su defecto, para la suspensión, extinción y revocación de los títulos de concesión se mantienen preceptos similares a la Ley de Aguas Nacionales (LAN) vigente.
A pesar de ello, se incluyen nuevas figuras como el trasvase: la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales que se trasladan de una cuenca para usarse en una distinta con la que no exista una conexión natural.
La autorización del trasvase permitirá o impedirá el traslado de aguas naturales (arts. 116-119). La construcción de obra requiere de otro trámite denominado permiso de construcción de obra hidráulica (arts. 137-147).
En lo atinente al uso de las aguas nacionales, se reproducen las disposiciones de la LAN para el uso público, urbano, agrícola y de generación de energía eléctrica. No obstante, se plantea una excepción para la cual no se requerirá concesión: el uso doméstico, con lo cual se busca asegurar el derecho humano al agua, siempre que este se haga por medios manuales y no desvíe su cauce o disminuya significativamente su caudal (art. 150).
Protección de los recursos
Las restricciones de explotación, uso o aprovechamiento de las aguas por causas de utilidad pública son semejantes a las previstas en la LAN, mas con un cambio de nomenclatura, ahora son: vedas, reglamentos específicos y reservas de aguas; cabe decir que se agregan nuevos supuestos de procedencia.
Un punto destacable es la inmersión de procedimientos más simples, con un encuadre de administración sustentable y el reestablecimiento del equilibrio ecológico y la calidad de aguas (arts. 196-204).
La prevención y control de contaminación serán obligaciones tanto de los concesionarios como de las entidades de gobierno. De igual modo, se enfatiza en que la vigilancia del agua destinada a consumo humano se revisará cumpla con las normas oficiales mexicanas.
De manera acertada se propone crear una institución denominada Red Nacional de Medición de la Calidad del Agua encargada de proveer criterios para su muestreo y medición.
Desastres y emergencia
El proyecto postula una orientación preventiva en donde participan el gobierno, la iniciativa privada y la sociedad para implementar medidas que permitan reducir y mitigar los riesgos provocados por los fenómenos hidrometeorológicos, además de socorrer a la población y recuperar su entorno.
Dentro de este rubro también se contemplan medidas para garantizar el derecho al agua en los tiempos de sequía.
Financiamiento
La iniciativa de mérito busca obtener recursos para el sector hídrico bajo una perspectiva que incluya la sustentabilidad, la eficiencia económica y la equidad, y será a través del capital que se garantizará el derecho humano al agua, la infraestructura hidráulica y los servicios relacionados.
De tal modo, se indican cuáles serán las bases para fijar las tarifas que conformen un marco de referencia para privilegiar o fomentar la sustentabilidad financiera, así como los criterios para que las contribuciones y aprovechamientos obtenidos por la explotación de agua e infraestructura alcancen una solvencia financiera.
Se propone un sistema de colaboración para establecer tarifas que aseguren un estándar mínimo de calidad en el servicio público y los criterios que servirán para precisar los montos suficientes para asegurar su sustentabilidad.
Sanciones
Se señalan infracciones, medidas y sanciones para hacer cumplir las determinaciones de la autoridad y prevenir riesgos, daños y el deterioro de la salud o del agua. Un punto que resalta dentro de este tema es el aumento en el monto de las multas para inhibir las conductas prohibidas por la ley.
Dentro de las sanciones se prevé la clausura, remoción o demolición de la infraestructura; suspensión o revocación de la concesión o permiso, con independencia de la remediación del sitio contaminado.
Reflexiones finales
México enfrenta una situación hídrica compleja y crítica que requiere de atención inmediata por parte de los distintos órdenes de gobierno, incluso una participación activa de la ciudadanía, para hacer realmente asequible el derecho universal al agua, garantizándolo no solo para las generaciones presentes sino también para las futuras.
Hoy más que nunca se requiere un cambio de paradigma que permita aprovechar de manera óptima el agua.
Considerando las razones vertidas, los legisladores deben asumir su papel con delicadeza sopesando las preocupaciones del sector social, y así crear una legislación que sea acertada para el futuro del país.
ocabrera@iparkman.com.mx
