Todo sistema jurídico a efecto de otorgar una certidumbre a los gobernados o a las personas, requiere contar con una ordenación de conjunto de normas que lo integran.
Los doctrinarios se han encargado de determinar los principios o reglas para lograrlo y de ellos se distingue Hans Kelsen, quien trató de desarrollar una clara jerarquía de los ordenamientos. Basados en estas ideas, los mexicanos al constituir su pacto político, consagraron en la Carta Magna el artículo 133 que literalmente señala: La Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
El artículo transcrito ha sido objeto de interpretación por afamados tratadistas, entre ellos el maestro Felipe Tena Ramírez, pero nunca se llegó a un criterio unificado y concluyente. Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha emitido, a través del tiempo, diversas interpretaciones del artículo de mérito.
Es la intención de este análisis el que se comprenda nuestra jerarquía de normas y se vislumbre a la luz de las ideas de nuestro máximo tribunal.
Características de los ordenamientos
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Es el ordenamiento supremo de la República Mexicana, contiene los derechos fundamentales y la organización del Estado.
Tratados Internacionales
De acuerdo con el artículo 2o de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 “se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre estados y regido por el derecho internacional ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.
A través de ellos se transmiten derechos y obligaciones entre las partes que los suscriben.
Leyes reglamentarias
Detallan el contenido de artículos constitucionales, son federales porque aplican en todo el Estado mexicano, y pueden abordar materias de las que son competentes tanto la Federación como las entidades federativas.
Estas leyes han sido denominadas en las tesis de la SCJN como “generales”, causando confusión.
Ejemplos de ellas son la:
Ley Federal del Trabajo, relacionada con el artículo 123 constitucional
Ley Agraria, reglamentaria del artículo 27 constitucional
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, vinculada con artículo 4 de la Carta Magna
Ley General de Salud, reglamentaria de los artículos 4 y 73 de la norma fundamental
Se puede apreciar en estos dos últimos casos, que se trata de leyes reglamentarias aun cuando en su “denominación” se les llame generales.
Leyes federales ordinarias
Corresponden a las materias exclusivas de la competencia de la Federación y son aplicables en todo el territorio nacional.
Ilustran lo anterior las siguientes:Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito;
Código de Comercio; Ley General de Sociedades Mercantiles; Código Fiscal de la Federación.
La palabra “general” utilizada en su denominación no se está refiriendo al concepto utilizado por la SCJN como se explicó anteriormente, pues éstas no reglamentan ni están vinculadas con preceptos constitucionales.
Leyes estatales o municipales
Emitidas por los Congresos de las entidades federativas, aplican en los estados de la República en lo particular o en sus municipios, o en el DF.
Reglamentos de las leyes, NOMs
Los reglamentos se encuentran jerárquicamente debajo de las leyes, seguidos por las Normas Oficiales Mexicanas, y los Acuerdos, Lineamientos, Disposiciones y demás regulación que emita la administración pública en el ámbito de sus facultades.
Normas individualizadas
Nace el derecho en las mismas y se refieren a casos concretos, como pueden ser: contratos, sentencias judiciales, resoluciones administrativas. Se originan por y en el marco jurídico del país y de hecho constituyen en sí la concreción de los actos jurídicos.
Evolución de los criterios
Diciembre de 1992 a mayo de 1999
La SCJN sostuvo que los tratados internacionales estaban por debajo de la Constitución, pero al mismo nivel normativo que las leyes federales y generales (reglamentarias).
Posterior a mayo de 1999
La SCJN, como resultado del juicio de amparo promovido por el Sindicato de Controladores del Transporte Aéreo, estableció un criterio aislado a través de su resolución del 11 de mayo de 1999, que otorgó a dichos tratados una jerarquía superior a todas las leyes federales y generales:
TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: “LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.”; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (SJFG), Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, p. 46, tesis aislada LXXVII/99, número de registro 192,867.
Desde 2007
La SCJN ratificó este criterio de una manera contundente en la tesis aislada P. IX/2007, visible en el SJFG, Tomo XXV, abril de 2007, número de registro 172,650, página 6, del tenor siguiente:
TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.
Desde 2010
Si bien la SCJN aclaró su postura en cuanto a la jerarquía de los tratados internacionales en el derecho mexicano, ubicándolos exclusivamente por debajo de la Norma Fundamental, quedaba pendiente la jerarquía de las leyes reglamentarias (generales para la Corte) frente a las federales ordinarias, y de las leyes federales en general contra las locales.
La situación fue resuelta con las tesis aisladas P.VIII/2010 y P. IX/2010 siguientes, ambas del Pleno de la SCJN, visibles en el SJFG, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, pp. 25 y 26, número de registros 165,231 y 165,230, respectivamente:
JERARQUÍA NORMATIVA. ES INEXISTENTE ENTRE LAS LEYES REGLAMENTARIAS EXPEDIDAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN QUE SE LIMITAN A INCIDIR EN EL ÁMBITO FEDERAL Y LAS DEMÁS LEYES FEDERALES. Conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes expedidas por el Congreso de la Unión para regular una materia reservada expresamente a la Federación, en la medida en que están limitadas a incidir en el ámbito estrictamente federal -pues su emisión no se sustenta en una habilitación constitucional que permita al Congreso incidir en los diversos órdenes jurídicos de los Estados, del Distrito Federal o de los Municipios-, se ubican en el mismo plano jerárquico que el de las demás leyes federales, ya que al trascender al mismo ámbito material de validez y sujetarse a idéntico proceso legislativo de creación, modificación y derogación, no existe justificación constitucional que permita conferirles diversa jerarquía, máxime que atribuir mayor jerarquía a las referidas leyes reglamentarias implicaría que las expedidas por los Congresos de los Estados, al emitirse con base en un mandato expreso de un precepto constitucional, tendrían mayor jerarquía que las leyes federales a las que nominal o materialmente no se les considere reglamentarias de la propia Constitución.
JERARQUÍA NORMATIVA. ES INEXISTENTE ENTRE LAS LEYES REGLAMENTARIAS EXPEDIDAS POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN QUE SE LIMITAN A INCIDIR EN EL ÁMBITO FEDERAL Y LAS LEYES EXPEDIDAS POR LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS. La legislación federal no condiciona el contenido de la normativa que compete expedir a las Legislaturas Locales, por lo que si todas las leyes expedidas por el Congreso de la Unión para regular una materia reservada expresamente en la Constitución General a la Federación tienen la misma jerarquía, independientemente de que expresa o implícitamente deriven de lo previsto en una norma específica de la propia Constitución, se concluye que tampoco existe jerarquía entre las leyes federales que nominal o materialmente se consideren reglamentarias de ésta y las emitidas por las Legislaturas de los Estados, por lo que para solucionar cualquier contradicción entre ambas deberá verificarse cuál de ellas fue emitida por la autoridad que actuó dentro de su esfera competencial, atendiendo al principio de reserva establecido en el artículo 124 constitucional, y en observancia de la jurisprudencia 3a./J. 10/91 de la otrora Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN.”
Complementariamente, la tesis de la Tercera Sala de la SCJN, visible en el SJFG, Octava Época, Tomo VII, marzo de 1991, página 56, número de registro 207,030, señala:
LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACION JERARQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCION. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia constitucional.
De las tesis antes transcritas, se observan los siguientes lineamientos en relación con las dudas planteadas:
- las leyes reglamentarias no son jerárquicamente superiores a las federales ordinarias, al compartir el mismo proceso legislativo de creación modificación y derogación
- las leyes federales (incluso las reglamentarias) no tienen una pugna jerárquica con las locales pues tan solamente expresan su ámbito de competencia
Conclusiones
El derecho regula su propia creación, tal como lo sostenía la tesis kelseniana2, una norma da pauta a la creación de otra y se van subordinando unas a otras.
La SCJN ha fijado que la Carta Magna es el máximo documento jurídico de México, mientras que las demás leyes quedan al mismo nivel con dudosos criterios jurídicos.
No obstante, reflejan la importancia de respetar la supremacía de la Constitución, después el peso de los tratados internacionales en México, y el ámbito de competencia de las demás leyes, hasta llegar a la individualización del derecho con sentencias.
Tener claridad respecto a la jerarquía despeja la incertidumbre en cuanto a la aplicación de una determinada norma a un caso concreto.
