En la Ley de Ingresos para el estado de Chihuahua (LIECH) 2012 se establece una sobretasa del 5% al impuesto sobre nóminas (ISN), aplicable para la competitividad y seguridad ciudadana, sin que para ello exista una justificación objetiva y razonable dentro de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente (artículo décimo séptimo), y únicamente se hace alusión a la contribución extraordinaria a cargo de los sujetos de ese gravamen con una sobretasa del 10% relacionada con el fideicomiso del empresariado chihuahuense.
Es de explorado derecho que los impuestos con un fin extra fiscal han de cumplir con los principios constitucionales cuando el legislador justifique su creación, determinación y alcance en alguna de las etapas del proceso legislativo, en la exposición de motivos de la ley que lo crea, o en la propia norma, como lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la jurisprudencia y tesis que a continuación se transcriben:
FINES EXTRAFISCALES. CORRESPONDE AL ÓRGANO LEGISLATIVO JUSTIFICARLOS EXPRESAMENTE EN EL PROCESO DE CREACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES. Una nueva reflexión sobre el tema de los fines extrafiscales conduce a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a considerar que si bien es cierto que el propósito fundamental de las contribuciones es el recaudatorio para sufragar el gasto público de la Federación, Estados y Municipios, también lo es que puede agregarse otro de similar naturaleza, relativo a que aquéllas pueden servir como instrumentos eficaces de política financiera, económica y social que el Estado tenga interés en impulsar (fines extrafiscales), por lo que ineludiblemente será el órgano legislativo el que justifique expresamente, en la exposición de motivos o en los dictámenes o en la misma ley, los mencionados fines extrafiscales que persiguen las contribuciones con su imposición. En efecto, el Estado al establecer las contribuciones respectivas, a fin de lograr una mejor captación de los recursos para la satisfacción de sus fines fiscales, puede prever una serie de mecanismos que respondan a fines extrafiscales, pero tendrá que ser el legislador quien en este supuesto refleje su voluntad en el proceso de creación de la contribución, en virtud de que en un problema de constitucionalidad de leyes debe atenderse sustancialmente a las justificaciones expresadas por los órganos encargados de crear la ley y no a las posibles ideas que haya tenido o a las posibles finalidades u objetivos que se haya propuesto alcanzar. Lo anterior adquiere relevancia si se toma en cuenta que al corresponder al legislador señalar expresamente los fines extrafiscales de la contribución, el órgano de control contará con otros elementos cuyo análisis le permitirá llegar a la convicción y determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto o preceptos reclamados. Independientemente de lo anterior, podrán existir casos excepcionales en que el órgano de control advierta que la contribución está encaminada a proteger o ayudar a clases marginales, en cuyo caso el fin extrafiscal es evidente, es decir, se trata de un fin especial de auxilio y, por tanto, no será necesario que en la iniciativa, en los dictámenes o en la propia ley el legislador exponga o revele los fines extrafiscales, al resultar un hecho notorio la finalidad que persigue la contribución respectiva.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, p. 157, Materia Administrativa, Jurisprudencia 1a./J. 46/2005, Registro número 178454, mayo de 2005.
FINES EXTRAFISCALES. NO NECESARIAMENTE DERIVAN DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY CORRESPONDIENTE O DEL PROCESO LEGISLATIVO QUE LE DIO ORIGEN, SINO QUE PUEDEN DEDUCIRSE DEL PRECEPTO QUE LOS ESTABLEZCA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que tratándose de actos de autoridad legislativa, el requisito de fundamentación se satisface cuando aquella actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le confiere y la motivación se colma cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que deben regularse jurídicamente, sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran los ordenamientos deban ser materia de una motivación específica, pues ello significaría una actividad materialmente imposible de llevar a cabo. Ahora bien, si de la simple lectura de una norma tributaria se advierte, prima facie, que está orientada a impulsar, conducir o desincentivar ciertas actividades o usos sociales, según sean considerados útiles o no para el desarrollo armónico del país, y los fines que pretende son fácilmente identificables en tanto se desprenden con claridad del propio precepto sin necesidad de hacer un complicado ejercicio de interpretación, es incuestionable que el juzgador puede sostener que el precepto relativo establece fines extrafiscales aunque sobre el particular no se haya hecho pronunciamiento alguno en la exposición de motivos o en el proceso legislativo respectivo.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, p. 20, Materia Administrativa, Tesis aislada P. XXXIII/2007, Registro 170741, diciembre de 2007.
De lo anterior se observa que en algunos casos no será necesario que el legislador justifique en la exposición de motivos de la ley la creación del impuesto con fin extra fiscal, si de la propia norma se deduce ese objetivo.
Ahora bien, de la simple lectura al artículo décimo séptimo de la LIECH 2012, se colige que la sobretasa al ISN conlleva un fin extra fiscal, es decir, el 5% adicional se aplicará a la competitividad y seguridad ciudadana. De modo que su justificación se aprecia del propio contenido de la norma sin necesidad de hacer una interpretación exhaustiva, pero sólo en cuanto al concepto de seguridad, no así tratándose de la competitividad que resulta carente de todo razonamiento y consideración al no brindar esa locución por sí misma certeza de cuál es el fin político o social que se pretende alcanzar ni cómo se verá reflejada en un bien colectivo.
La naturaleza extra fiscal de la sobretasa del 5% al ISN, no puede convertirse en un elemento aislado que solape la violación a los principios constitucionales rectores de los tributos consagrados en el artículo 31, fracción IV Constitucional (legalidad, proporcionalidad, equidad, y destino al gasto público).
Esto es, la sobretasa participa de los mismos elementos constitutivos de la contribución y solamente se aplica un doble porcentaje a la base imponible del impuesto, significando una carga adicional para el contribuyente, que viola el referido artículo 31, fracción IV, al no cumplir con el principio de proporcionalidad, pues conforme al mismo, los gravámenes deben fijarse de acuerdo con la capacidad económica del sujeto pasivo, o sea, a través de tarifas progresivas, ya que mediante ellas se consigue que cubran un impuesto en monto superior los contribuyentes de más elevados recursos, y uno inferior los de menores ingresos, de tal suerte que al aplicar un 5% extra indiscriminadamente no se cumple con esa prerrogativa.
