La autoridad está actuando correctamente en el marco de sus facultades de comprobación, pero la revisión implica molestias al importador (atrasar sus procesos de manufactura, no cumplir con compromisos comerciales en el país, etcétera ?etc.?) al demorarse la llegada de las mercancías a su destino, por ello el licenciado Mario Becerril Hernández, abogado especialista en materia aduanera, quien promueve los medios de impugnación para la defensa legal de las empresas y autor de diversos libros, analiza en qué consiste esta revisión y qué debe considerarse para prevenir que las mercancías tengan que trasladarse al recinto fiscal.
Facultades de comprobación
La verificación de la mercancía en transporte es otra de las facultades de comprobación que puede ejercer la autoridad aduanera, y consiste en la revisión, ya sea en la calle o en la carretera, de los medios de transporte que trasladan mercancías de procedencia extranjera de un lugar a otro, tal facultad de comprobación se ejerce con base en lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley Aduanera (LA), el cual señala lo siguiente:
Artículo 146.- La tenencia, transporte o manejo de mercancías de procedencia extranjera, a excepción de las de uso personal, deberá ampararse en todo tiempo, con cualquiera de los siguientes documentos:
I. Documentación aduanera que acredite su legal importación.
Tratándose de la enajenación de vehículos importados en definitiva, el importador deberá entregar el pedimento de importación al adquirente. En enajenaciones posteriores, el adquirente deberá exigir dicho pedimento y conservarlo para acreditar la legal estancia del vehículo en el país.
II. Nota de venta expedida por autoridad fiscal federal o institución autorizada por ésta, o la documentación que acredite la entrega de las mercancías por parte de la Secretaría.
III. Factura expedida por empresario establecido e inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes, la cual deberá reunir los requisitos que señale el Código Fiscal de la Federación.
Verificación de mercancías
Conforme lo dispuesto en el primer párrafo de esta disposición legal, si existe la presencia física de mercancía de procedencia extranjera, la autoridad en todo momento podrá proceder a requerir al propietario o poseedor de la misma que le acredite su legal estancia o tenencia en territorio nacional; de no hacerlo podrá llevar a cabo el embargo precautorio de la mercancía y el inicio del Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA).
Documentación a presentar
De la misma forma, este precepto refiere la documentación con la cual se comprobará la legal estancia o tenencia de la mercancía extranjera en el país, aplicable a su verificación en transporte, esto es, con cualquiera de las siguientes:
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documentación aduanera que acredite su legal importación, entendiendo por tal la señalada en el artículo 36 de la LA, siendo básicamente el pedimento y la demás a anexarse al mismo para llevar a cabo el despacho aduanero de las mercancías (factura, conocimiento de embarque, guía aérea o, certificado de origen y documentación que demuestre el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias)
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nota de venta expedida por la autoridad fiscal federal o institución autorizada por ésta, se señala al documento expedido por la autoridad en los remates de bienes que han pasado a propiedad del fisco federal
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factura expedida por empresario establecido e inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes, la cual deberá reunir los requisitos previstos en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación (CFF)
Respecto de los comprobantes fiscales, como se sabe, una factura consigna la compraventa de mercancías en el país, y de la misma forma para aquéllas de procedencia extranjera en territorio nacional, así como su legal estancia o tenencia, de conformidad con lo dispuesto en la fracción III del artículo 146 de la LA.
Un sólo documento acredita la legal estancia o tenencia
Resulta importante señalar que durante la verificación de mercancía en transporte, y siempre que se trate de ventas de primera mano o subsecuentes, la simple factura acreditará la legal estancia o tenencia de la misma en territorio nacional, es decir, no será necesario adjuntarle el pedimento de importación definitiva, como lo exige la autoridad en forma por demás arbitraria e ilegal en algunas ocasiones, durante el ejercicio de esta facultad de comprobación.
La factura deberá cumplir con los requisitos establecidos en el CFF, entre ellos, se exige que únicamente en venta de primera mano (venta realizada por el importador directo de la mercancía en el país), se indique el número y fecha del pedimento de importación, así como la aduana por la cual se realizó.
En facturas expedidas en ventas de segunda, tercera o subsiguientes manos, no existirá la obligación de hacer tales señalamientos, únicamente deberán aparecer los demás requisitos dispuestos en el CFF.
Proporcionar la documentación
En razón de lo dispuesto por el artículo 146 la LA, el chofer o transportista, se encuentra obligado durante la verificación de mercancía en transporte, a proporcionar a la autoridad la documentación que acredite la legal estancia o tenencia de la mercancía extranjera en el país que se encuentra trasladando.
Autoridades facultadas
Acorde a lo dispuesto en el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, las autoridades facultadas para llevar a cabo el ejercicio de esta facultad de comprobación serán la Administración General de Aduanas y sus aduanas, Administración General de Auditoría Fiscal Federal y sus Administraciones Locales y las Secretarías de Finanzas de los Gobiernos de los Estados quienes han firmado el Convenio de Colaboración Administrativa en esta materia con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La verificación de mercancía en transporte, como facultad de comprobación de la autoridad, es mencionada en múltiples disposiciones de la LA, sin embargo, en ninguna de ellas se menciona con precisión en qué consiste el ejercicio de dicha facultad.
Al respecto, en la fracción XI del artículo 144 de la LA se señala:
Artículo 144.- La Secretaría tendrá, además de las conferidas por el Código Fiscal de la Federación y por otras leyes, las siguientes facultades:?
XI. Verificar en forma exclusiva durante su transporte, la legal importación o tenencia de mercancías de procedencia extranjera en todo el territorio nacional, para lo cual podrá apoyarse en el dictamen aduanero a que se refiere el artículo 43 de esta Ley.
De la misma forma, la fracción VI del artículo 42 del CFF dispone:
Artículo 42. Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:
VI. Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda clase de bienes, incluso durante su transporte.
La única disposición que regula algunas situaciones respecto al ejercicio de esta facultad de comprobación es el artículo 29-B del CFF al prescribir:
Artículo 29-B.- En el transporte de mercancías por el territorio nacional, sus propietarios o poseedores, deberán acompañarlas, según sea el caso con el pedimento de importación; la nota de remisión; de envío; de embarque o despacho, además de la carta de porte. Dicha documentación deberá contener los requisitos a que se refiere el artículo 29-A.
Los propietarios de las mercancías deberán proporcionar, a quienes las transporten, la documentación con que deberán acompañarlas conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior.
No se tendrá tal obligación en los casos de mercancías o bienes para uso personal o menaje de casa, así como tratándose de productos perecederos, dinero o títulos valor y mercancías transportadas en vehículos pertenecientes a la Federación, los estados o los municipios, siempre que dichos vehículos ostenten el logotipo que los identifique como tales.
No será necesario que las mercancías en transporte se acompañen con la documentación a que se refiere este artículo, cuando dichas mercancías se transporten para su entrega al adquirente y se acompañen con la documentación fiscal comprobatoria de la enajenación, la cual no deberá haber sido expedida con anterioridad mayor de 15 días a la fecha de su transportación.
Cuando el transporte de las mercancías no esté amparado con la documentación a que se refiere este artículo, o cuando dicha documentación sea insuficiente para acreditar la legal importación o tenencia de las mismas, quienes transporten las mercancías estarán obligados a efectuar el traslado de las mismas y de sus medios de transporte al recinto fiscal que la autoridad les indique, a fin de que se lleve a cabo la verificación física de las mercancías y, en su caso, de la documentación que las ampare.
La verificación del cumplimiento de las obligaciones a que se refiere este artículo, sólo podrá efectuarse por las autoridades competentes, de conformidad con las leyes fiscales federales.
CÓMO SE LLEVA A CABO LA VERIFICACIÓN
En la verificación se cumplirán requisitos relativos a la garantía de legalidad del acto administrativo y de la debida fundamentación y motivación del mismo, previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales, como si se tratara de una visita domiciliaria, por constituir un acto de molestia que la autoridad realiza al particular, las excepciones se señalarán más adelante. Por ello, el desarrollo de esta facultad de comprobación es el siguiente:
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el verificador detiene el medio de transporte en la calle o en la carretera
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se identifica el verificador ante el chofer o transportista a través de una constancia de identificación, la cual lo faculta a llevar a cabo la revisión correspondiente
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el verificador le notifica al chofer o transportista la orden de verificación de mercancía en transporte, documento semejante a la orden de visita domiciliaria. Este escrito es emitido por la autoridad competente y consta de la fundamentación y motivación del ejercicio de esta facultad de comprobación (primer párrafo del artículo 16 de la Carta Magna)
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el verificador requiere al chofer o transportista la documentación aduanera que acredite la legal estancia de las mismas en territorio nacional en términos del artículo 146 de la LA; una vez entregada la documentación, el verificador realiza la revisión a nivel documental de las mercancías
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si de esta revisión documental se detecta alguna irregularidad, o surge cierta duda por parte del verificador respecto a la comprobación de la legal estancia o tenencia de las mercancías, hasta ese momento, conforme lo dispuesto en el artículo 29-B del CFF, el chofer o transportista tendrá la obligación de conducir el medio de transporte al recinto fiscal más cercano (aduana o recinto fiscal que hubiera designado la autoridad aduanera) para que en ese lugar se realice su revisión física. Es decir, la revisión de las mercancías no se realiza en la calle o en la carretera, pues el medio de transporte tiene que ser trasladado para ello a un recinto fiscal. Si derivado de esta revisión, tanto física de las mercancías, como documental, se detectan irregularidades dará motivo al embargo precautorio e inicio del PAMA
Revisión antes de salir del recinto fiscal, ilegal y arbitraria
La facultad de revisión en transporte, en opinión del autor, debe efectuarse en la calle o en la carretera, nunca dentro del recinto fiscal (aduana), como en ciertas ocasiones, en forma arbitraria e ilegal, lo lleva a cabo la autoridad. Es decir, esta facultad de comprobación debe ejercerse con posterioridad al despacho aduanero de las mercancías, lo que se da una vez que las mismas salen de la aduana.
El tener que ejercer esta facultad en la calle o en la carretera imposibilita el debido cumplimiento de las formalidades requeridas, las cuales son muy semejantes a las de una visita domiciliaria.
Lo anterior se ha reflejado a través de los juicios interpuestos en los tribunales cuya consecuencia ha sido la emisión de diversas jurisprudencias como se revisa a continuación.
Orden de verificación de mercancía en transporte
Conforme a los artículos 38, fracción V y 43, fracción III, del CFF, la orden de visita domiciliaria contendrá impreso el nombre de la persona o razón social a la que va dirigido el acto, situación que se ha pretendido aplicar respecto de la orden de verificación de mercancía en transporte, sin embargo, en ésta, resulta prácticamente imposible que se conozca en forma previa los datos de la persona a la que se le va a realizar la verificación de mercancía en transporte en la calle o en la carretera, pues es hasta el momento en el que el verificador se entrevista con el chofer o transportista del medio de transporte que lo identifica y reconoce.
En razón de lo anterior, la orden de verificación de mercancía en transporte no puede contener impreso en forma previa a su ejercicio, el nombre de la persona o razón social a quien va dirigida, lo que se ha solventado dirigiendo la orden de verificación de mercancía en transporte ?Al C. propietario o poseedor de las mercancías de procedencia extranjera?, cumpliendo con ello con la formalidad correspondiente, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia tanto de los Tribunales Colegiados de Circuito como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) referidas enseguida.
ORDEN DE VERIFICACIÓN DE LEGAL ESTANCIA DE VEHÍCULOS Y/O MERCANCÍAS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA. CUMPLE CON LA GARANTÍA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, AUN CUANDO SE EXPIDA EN CONTRA DEL TENEDOR Y/O POSEEDOR, SI DE SU CONTENIDO SE ADVIERTE A QUIÉN VA DIRIGIDA. No es violatoria de garantías la orden de verificación de legal estancia de vehículos y/o de mercancías de comercio exterior, dirigida en contra del tenedor y/o poseedor de las mismas, por ignorarse el nombre de la persona a quien ha de notificarse el acto administrativo, si en ella se contienen datos suficientes que permitan su identificación, puesto que la garantía consagrada en el artículo 16 de la Carta Magna no llega al extremo de exigir que se satisfagan formulismos rígidos en el acto de autoridad, siendo suficiente que la orden conste por escrito y motive la causa legal del procedimiento (Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, marzo de 2001, página 1640, Tesis: V.2o. J/52).
ORDEN DE VERIFICACIÓN DE VEHÍCULOS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA. NO ES VIOLATORIA DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, CUANDO SE DIRIGE AL PROPIETARIO, CONDUCTOR Y/O TENEDOR DEL MISMO, SIN ESPECIFICAR SU NOMBRE, SI EN ELLA SE ASIENTAN DATOS SUFICIENTES QUE PERMITAN SU INDIVIDUALIZACIÓN. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos todo acto de molestia que se dirija al gobernado debe cumplir con los requisitos que al efecto establece dicho numeral, así como con los que consignan las leyes respectivas, en este caso, los que prevén los artículos 38 y 43 del Código Fiscal de la Federación, para entenderse apegado a derecho. Ahora bien, el que la orden de verificación de vehículos de procedencia extranjera se dirija simplemente al propietario, conductor y/o tenedor de ellos, sin especificar su nombre, no resulta violatoria de lo dispuesto por la fracción IV del artículo 38 citado, ni del artículo 16 constitucional, siempre y cuando en dicha orden se especifiquen todos aquellos datos relativos a la unidad que permitan su identificación, pues con ello se precisa a qué persona se dirige, máxime que en términos de lo dispuesto en el artículo 42, fracción VI, del código invocado, lo que se pretende verificar no es la situación fiscal de aquel individuo, sino la legal importación, tenencia y estancia de la unidad en el territorio nacional (Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 36, Tesis de jurisprudencia 50/2001).
Legalidad de la orden de verificación con dos tipos de letra
De la misma forma, la SCJN ha reconocido la legalidad de la orden de verificación de mercancía en transporte que es llenada con dos tipos de letra, uno para los datos genéricos de la orden de verificación y otro para los de identificación del sujeto objeto de la verificación, lo anterior, a diferencia de la orden de visita domiciliaria, en la que tal situación daría como consecuencia la ilegalidad de la misma. Este razonamiento se reconoce a través de la jurisprudencia de SCJN transcrita a continuación:
VEHÍCULOS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA EN TRÁNSITO. EN LA ORDEN DE VERIFICACIÓN ES INAPLICABLE LA TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 44/2001, DE LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. La jurisprudencia citada, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 369, con el rubro: ?ORDEN DE VISITA EN MATERIA FISCAL. LA NOTORIA DIFERENCIA ENTRE EL TIPO DE LETRA USADO EN SUS ASPECTOS GENÉRICOS Y EL UTILIZADO EN LOS DATOS ESPECÍFICOS RELACIONADOS CON EL VISITADO, PRUEBA LA VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.?, se refiere de manera específica a la orden de visita domiciliaria, es decir, al ejercicio de las facultades de comprobación y/o verificación de las autoridades fiscales, cuando ello tenga lugar en el domicilio del gobernado, ya que en ese caso la autoridad que emite la orden tiene conocimiento pleno del nombre del contribuyente (razón social tratándose de personas morales), y de sus obligaciones fiscales (es decir, de todos y cada uno de los impuestos a los que se encuentra afecta su actividad), pero dicho criterio no es aplicable cuando se trata de órdenes de verificación de vehículos de procedencia extranjera en tránsito, pues en este supuesto la autoridad desconoce tanto el nombre del propietario, conductor y/o tenedor del vehículo, como las características de éste, además de que el ejercicio de esta facultad de comprobación no tiene lugar en el domicilio del gobernado (Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 340, Tesis de jurisprudencia 2a./J. 129/2004).
Comentario final
Los criterios anteriores se han sentado por parte de los tribunales, por lo que sostener opiniones contrarias a los manifestados haría inoperante esta facultad de comprobación por parte de la autoridad aduanera.
