Han pasado cinco años desde que el licenciado Carlos F. Aguirre Cárdenas, Director General de LIT Group, abordó, en IDC Asesor Jurídico y Fiscal, el tema del 'Acuerdo de Asociación Transpacífico' (conocido como TPP por sus siglas en inglés del Trans Pacific Partnership Agreement), en ese entonces México no formaba parte del proceso de negociación de este importante instrumento internacional.
El 5 de octubre de 2015 durante la reunión ministerial efectuada en Atlanta, se anunció el término de las negociaciones del TPP entre los 12 países integrantes de esta iniciativa, entre ellos nuestra nación, ante esto el Lic. Aguirre analiza los aspectos necesarios para comprender su origen, desarrollo e importancia, así como el posible impacto que tendrá este mega acuerdo.
Introducción
A pocos días de haberse informado sobre la conclusión formal de las negociaciones del TPP, las publicaciones son comunes en los medios de comunicación nacionales, pero en todos los casos partiendo de un hecho, los textos del acuerdo se han mantenido como confidenciales.
No obstante la falta de divulgación del contenido del tratado –lo que limita el análisis a fondo del tipo de reglas que lo integrarán–, es factible identificar algunas de las consecuencias que tendrá su eventual entrada en vigor, atendiendo los factores vinculados con la:
- evolución de los Tratados de Libre Comercio (TLC’s), incluyendo una normatividad propia de los acuerdos de nueva generación
- influencia innegable de los Estados Unidos de América (EUA) en el proceso de negociación
- existencia de acuerdos comerciales previos entre EUA y algunos otros del TPP, como Australia, Chile, Perú y Singapur
Se puede advertir que el TPP incluirá materias que implicarán un cambio radical en el entendimiento y práctica de los TLC´s, esto basados principalmente en la experiencia del TLCAN.
De hecho, no es desconocido que los tratados recientemente concluidos por México (la Alianza del Pacífico y Panamá) reflejan parte de esas disciplinas de nueva generación propias de los acuerdos modernos.
El TPP no solo abarcará disciplinas relacionadas con el intercambio de bienes tangibles (reglas de origen, procedimientos de certificación y verificación), sino también de propiedad intelectual, coherencia regulatoria, compras del sector público e inversiones.
Antecedentes y miembros
La historia del TPP puede ser rastreada desde 2002, cuando tres países (Chile, Singapur y Nueva Zelanda) comunicaron su intención de llevar a cabo negociaciones con miras al establecimiento de un acuerdo comercial bajo los auspicios del Foro de Cooperación Asia–Pacífico (conocido como APEC, por sus siglas en inglés de Asia–PacificEconomicCooperation).
A la negociación que inicialmente se le conoció como el P3 CEP (por sus siglas en inglés de PacificThreeCloserEconomicPartnership, o la Alianza Económica Cercana de los Tres del Pacífico), se unió Brunéi Darussalam en 2005, para dar como resultado el TLC denominado Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica o P4 (por ser cuatro los países del área del Pacífico que lo conforman).
El P4 está en vigor desde 2006, año en que se desarrolló la iniciativa del TPP.
En 2008 comenzó el proceso de negociación para el acceso de los EUA al acuerdo, al que se sumaron Australia, Perú, Vietnam y Malasia, esta última en 2010.
La admisión de México y Canadá ocurrió en 2012. En 2013 se completa con Japón la lista de los participantes.
De tal forma que serán 12 (Brunei, Chile, Nueva Zelanda, EUA, Singapur, Australia, Perú, Vietnam, Malasia, México, Canadá y Japón).
Por otra parte, Costa Rica, Indonesia, Filipinas, Honduras, Colombia y República de Corea han expresado su interés de integrarse. Para lograrlo, en su momento tendrán que aceptar las disciplinas y los acuerdos alcanzados durante el proceso de negociación, incluso someterse a los lineamientos de adhesión de nuevas partes que el TPP establezca al efecto.
Objetivos
Sin lugar a dudas el TPP representa el TLC más ambicioso que se hubiera negociado hasta la fecha, y perseguirá como objetivos: promover el crecimiento económico, la productividad y la competitividad en la región, mediante normas que reflejarán la evolución del comercio, como transparencia y anticorrupción, coherencia regulatoria, facilitación comercial y comercio electrónico: las cuales no formaron parte de las negociaciones en el TLCAN.
A la par también se pretenden alcanzar objetivos políticos muy claros, que se reconocen a partir de las declaraciones del mandatario de los EUA. El TPP permite que países que tradicionalmente han sido líderes en la región, como son los EUA y Japón, sean los que dicten las reglas del comercio, en lugar de que sea China quien lo haga.
De tal forma que, paralelo a las aspiraciones económicas del TPP, como establecer reglas comunes que rijan el comercio en la región y fortalecerlas con los procedimientos de solución de controversias, también existe una clara intención política de reforzar la influencia de los EUA en la región, en detrimento de la que pueda tener esa nación asiática.
Coexistencia de acuerdos
Desde las primeras rondas de negociación se acordó que el TPP no derogaría acuerdos pre-existentes.
Durante algún tiempo, en diversos foros llevados a cabo en México se discutió si este Acuerdo tendría el efecto de abrogar el TLCAN, esto por la aplicación de los principios de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en particular su artículo 59).
Consideramos que no tendría ese alcance por dos razones que involucran a nuestro principal socio comercial, los EUA: la primera, éste no es miembro de esa Convención –aun cuando sus tribunales aplican sus principios como parte del Derecho internacional consuetudinario–; segunda, ni el TPP, o cualquier otro de los acuerdos comerciales que ese país ha firmado, tienen el carácter de tratado internacional, sino de ley federal.
Otros casos que involucran a las partes del TPP son los tratados celebrados por: México con Chile, Japón, Perú, EUA y Canadá (estos dos últimos dentro del TLCAN); EUA con Australia, Chile, Perú, Singapur, sin olvidar el TLCAN; y Chile con Australia, Canadá, Vietnam, Malasia, Perú y Japón.
La coexistencia de los acuerdos comerciales también se refleja enla práctica de comercio exterior en tiempos recientes, verbigracia la Alianza del Pacífico. En esta iniciativa de integración regional se prevé como condición para cualquier país que pretenda adherirse, tener en vigor un acuerdo comercial suscrito con todas las demás partes (actualmente Chile, Colombia, México y Perú).
En su aplicación, ante la coexistencia de acuerdos comerciales –un acuerdo bilateral o la Alianza del Pacífico– será necesario analizar las preferencias arancelarias concedidas, los requisitos de cumplimiento de las reglas de origen, la facilidad en los procesos de expedición de los certificados de origen, los beneficios fiscales, así como el origen de los materiales: solo de esa manera se decidirá entre la aplicación de uno u otro.
Resultará más interesante hacer dicho ejercicio cuando el TPP esté vigente, pues se podrá examinar de entre los TLC´s firmados con Chile y Perú, cuál concede más ventajas: si se aplican bilateralmente; en el marco de la Alianza del Pacífico, o al amparo del citado acuerdo.
Adopción de reglas modernas
Los acuerdos comerciales de nueva generación (negociados por EUA a partir de principios de la década pasada) contemplan diversas características que estarán presentes en el TPP.
Muchas de esas reglas obedecen a la evolución del comercio que encontramos desde 1992, cuando el TLCAN se firmó.
Enseguida algunas consideraciones de esos acuerdos que dan una guía certera de las reglas promovidas por los EUA en el TPP.
Eliminación de restricciones
Materias como la regulación prevista en el artículo 303 del TLCAN (importaciones bajo diferimiento o devolución de aranceles), o la figura de rastreo para determinar el origen de los bienes del sector automotriz no volvieron a incorporarse en los acuerdos negociados y suscritos por los EUA.
Simplificación
Desde hace más de una década no se ha integrado el uso de un formato de certificado de origen en el texto de esos acuerdos.
El primer caso en el que no se incorporó esa formalidad fue el acuerdo firmado por EUA y Jordania, el cual está vigente desde 2001.
La eliminación del requisito de utilizar un formato oficial de certificado de origen en los acuerdos comerciales modernos, ha provocado que los exportadores, productores e importadores tengan que diseñar sus propias declaraciones de origen, y los gobiernos trabajen en la difusión de los certificados sugeridos.
El no disponer de ese formalismo ocasiona un incremento de errores, desde el empleo de los formatos de acuerdos comerciales distintos al aplicable (por ejemplo, emitir uno para TPP, empleando el correspondiente al TLCAN), hasta proporcionar información incompleta (criterio de origen) en el certificado.
El beneficio de la ausencia de un formato preestablecido es reducir los rechazos del certificado por cuestiones puramente formales (error en la fecha de vigencia, o indicar “MEX” en lugar de “MX” en el campo de país de origen); con ello se pretende que la fiscalización de origen se realice analizando el cumplimiento de la regla de origen respectiva, no así sobre la base de la forma, es decir, sobre el llenado del certificado.
Prueba de origen al importador
En los procesos de verificación de origen la carga de acreditar el origen de las mercancías recae en el importador.
Menor integración de origen
Existen cambios en los requisitos de integración regional y nuevos métodos para determinar el origen; un ejemplo será el de la industria automotriz.
En el TLCAN, en los vehículos se exigen requisitos de origen que llegan al 62.5 % bajo una metodología muy particular, la regla de “material rastreado”; en tanto que en sus acuerdos actuales, EUA ha pugnado por aquellos que van del 30 al 55 %, sin la figura de material rastreado.
Nuevos criterios
Adicionalmente, los acuerdos de nueva generación prevén la figura de “mercancías recuperadas” (que son empleadas en la producción de aquellas remanufacturadas) a las que se les considera como “originarias” bajo el criterio de mercancías obtenidas o enteramente producidas (tradicionalmente se ha empleado para bienes del sector primario o de manufactura sencilla).
Otras
Además, se incluirán diversas reglas para permitir la operación simplificada de pequeñas importaciones, el comercio electrónico y el compromiso de liberar las mercancías en la aduana dentro de las primeras 48 horas de su arribo.
Tarea legislativa
A partir del 4 de octubre de 2015 las partes abren un proceso de conclusión de negociación de los Anexos del Acuerdo, revisión, adecuación y traducción de los textos.
Para su entrada en vigor los 12 países tendrán que acudir a sus formalidades internas para su ratificación.
Canadá podría verse afectada en el proceso de aceptación del acuerdo por cuestiones electorales, pues están en puerta. Lo mismo EUA al estar próxima la fecha de sus elecciones primarias a inicios de 2016, aunado al debate legislativo y político en el que se encuentra inmerso en cuanto a la aceptación o no del acuerdo por el Congreso.
Para México, el proceso de aprobación del TPP por el Senado de la República puede suceder de forma rápida; no necesariamente a la par de los EUA.
Tomemos como ejemplos del plazo de negociación y aceptación del Congreso de los EUA, el mismo TLCAN firmado en diciembre de 1992, que entró en vigor un año después; y los acuerdos bilaterales que celebró con Panamá y Colombia que tomaron más de cinco años y casi seis, respectivamente.
Ello debido a las inquietudes del citado Congreso respecto al cumplimiento de los derechos laborales y ambientales, que pueden perfectamente presentarse en el proceso de aprobación del TPP.
En resumen, las negociaciones del acuerdo son un paso de extrema importancia para la entrada en vigor del TPP, pero el proceso de ratificación puede durar algunos meses, incluso años.
TPP versus TLCAN
Como se ha comentado, el TPP no prevé que los acuerdos pre-existentes dejen de tener vigencia, por ende, serán los productores, exportadores e importadores, quienes determinen qué acuerdo es el que les aplica a sus operaciones.
Para ese análisis se deberá tomar en cuenta:
- el origen de los materiales empleados en la producción: para el TLCAN, solo se consideran originarios los bienes de México, EUA y Canadá; en tanto que en el TPP serán originarios los que cumplan con la regla de origen respectiva y sean producidos en cualquiera de los 12 países que lo conforman
- el requisito que se prevea para la regla de origen aplicable al producto a exportar a los EUA o Canadá (reconociendo la tendencia de los acuerdos comerciales de nueva generación a disminuir los porcentajes de integración regional)
- la simplificación de los procesos de emisión de certificados de origen, ligado a las obligaciones que asumen los productores, exportadores e importadores; recordando que, bajo el TLCAN, corresponde al exportador o productor acreditar el origen declarado para las mercancías, mientras que en los acuerdos modernos se asigna la carga al importador
- el acceso a beneficios fiscales, particularmente, el pago del Derecho de Trámite Aduanero que desde 1999 México eliminó en las operaciones bajo TLCAN. En las actuales negociaciones no ha replicado dicha postura, más bien se prevé su determinación sujeta a principios del GATT
La ausencia de formalidades (sin formato de certificado de origen) y la pérdida del “control” en las declaraciones de origen emitidas por el productor o exportador, también podrían ser elementos que influyan en las empresas para decidir seguir aplicando las reglas del TLCAN.
Para las autoridades aduaneras el TPP implicará retos importantes, como adaptarse a los procesos de verificación de origen previstos en este acuerdo y mantenerlos incluidos en el TLCAN, además de temas de fiscalización de operaciones especiales como las reguladas por el artículo 303 del TLCAN.
Conclusiones
México no podía rechazar la oportunidad de integrarse al TPP, hacerlo hubiera ocasionado que permanecieran las reglas de comercio reflejadas en el TLCAN, que en muchos aspectos han sido rebasadas por la evolución del comercio exterior y de los acuerdos modernos en materia comercial.
Si bien el TLCAN no dejará de tener vigencia, la práctica que se haga del TPP provocará un cambio gradual en las compañías para ajustar sus operaciones al nuevo acuerdo, con reglas más flexibles y menos formalidades en su aplicación.
El TPP conllevará un enorme reto para el sector privado involucrado en el comercio exterior, como para las autoridades fiscales y aduaneras: adecuarse a reglas modernas, abandonando esquemas empleados en las últimas dos décadas, así como la oportunidad de fortalecer la capacidad exportadora de México en mercados distintos a los EUA.
En tanto entra en vigor del TPP, previo cumplimiento de las formalidades faltantes, se recomienda interiorizarse en las disciplinas que el TPP contiene y el tipo de reglas que aplicarán al amparo del mismo, información que IDC dará a conocer oportunamente por medio del servicio de Infoflash.
Preguntas frecuentes
Se presenta una serie de cuestionamientos que los suscriptores de IDC han realizado a su servicio de consultoría, respecto del estatus que guarda actualmente el TPP, y lo que sucederá con los Tratados de Libre Comercio (TLC´s) que México tienen celebrados con algunos países que formarán parte del acuerdo.
¿Qué es el TPP?
Es el “Acuerdo de Asociación Transpacífico”, conocido como TPP por sus siglas en inglés del TransPacificPartnershipAgreement.
¿Es un nuevo Acuerdo?
No, está basado en el Acuerdo Estratégico de Asociación Transpacífico(en inglés Trans-PacificStrategicEconomicPartnership), negociado por Chile, Brunei, Nueva Zelanda y Singapur, identificado como P4. Se encuentra vigente desde 2006.
Es a partir de que Estados Unidos de América solicita incorporarse al acuerdo en 2008, cuando las partes lanzan la iniciativa de un P4 ampliado, dando origen al proceso de negociación del TPP.
¿Cuántos países lo integrarán?
Son 12. Brunei, Chile, Nueva Zelanda, Singapur, EUA, Australia, Perú, Vietnam, Malasia, México, Canadá y Japón.
¿Ya se publicó oficialmente el TPP?
Aún no ha sucedido, pues a penas el 4 de octubre de 2015 concluyeron las negociaciones.
Entonces, ¿qué sigue?
Desde el 4 de octubre de 2015 las naciones negociantes están inmersosen la revisión, redacción y traducción de los textos, para posteriormente iniciar las formalidades legislativas propias para aprobar el acuerdo.
¿Se tiene algún calendario para formalizar legalmente el acuerdo?
No, los 12 países lo están llevando a cabo según sus procesos internos.
¿En qué parte del proceso se encuentra México?
La Secretaría de Economía ha informado que se está trabajando en los textos del
acuerdo, y que antes de entregarlo al Senado se harán consultas para constatar los puntos pactados en el TPP.
Se espera que en el segundo trimestre de 2016 se remita el texto del acuerdo a la Cámara alta para su análisis y consideración en el periodo de sesiones que iniciará el 1o. de septiembre de ese año.
A diferencia de nuestra nación, EUA cuenta con un cronograma, en el cual se tiene previsto difundir el texto completo del acuerdo 30 días posteriores a que el gobierno notifique a su Congreso la intención de firmarlo. El mandatario de esta nación puede refrendarlo 60 días después de esa difusión.
Se dice que el Acuerdo entrará en vigor aun sin la ratificación de todos los signatarios, ¿es cierto?
Las disposiciones del TPP indicarán el número de países que deberán concluir sus procesos de aprobación legislativa.
Se tiene entendido que será en 2017, independientemente de que no todos lo ratifiquen, bastará con seis que representen el 85 % del PIB de la región del TPP.
¿Los exportadores o productores tendrán la obligación de observar las disposiciones del TPP?
Al igual que en los demás TLC´s, solo se apegarán a sus formalidades quienes realicen operaciones al amparo del mismo.
¿Es cierto que el TPP es similar al TLCAN?
No, el TPP será un acuerdo de los denominados “de nueva generación” que excede las disciplinas negociadas en el TLCAN: contemplará temas de facilitación comercial, propiedad intelectual, comercio electrónico, coherencia regulatoria, transparencia y corrupción, medio ambiente y laboral.
México tiene TLC´s con algunos de los países del TPP, ¿qué pasará con ellos?
Efectivamente, con EUA y Canadá (TLCAN), Chile, Perú y Japón, y no sucederá nada, es decir, seguirán operando en los mismos términos en que se firmaron.
Al coexistir éstos, el exportador o productor podrá elegir el acuerdo –bilateral o regional– que le simplifique la operación, o le otorgue mayores beneficios, tanto en materia de cumplimiento de reglas de origen, como en otros aspectos tributarios (preferencias arancelarias, pagos del Derecho de Trámite Aduanero o de aranceles en programas de diferimiento y devolución de aranceles).
