Neo-proteccionismo: confrontando las reformas

Aun cuando los contribuyentes esperaban que la autoridad prorrogara la fecha de entrada en vigor de las regulaciones aplicables a la importación de zapatos, esto no sucedió, y a partir del pasado 1 de octubre solo pueden importarse por quienes cumplan los siguientes requisitos:

• Estar inscritos en el Padrón de Importadores de Sectores Específicos; contar con los permisos previos automáticos correspondientes

• Garantizar a través de las cuentas aduaneras de garantía la diferencia entre el valor en aduana expresado y el precio estimado, si se declara uno que sea inferior al citado precio

• Despachar estos bienes solo por las aduanas autorizadas

La implementación de estas medidas tiene dos caras: por un lado, fomentar la productividad y competitividad, así como combatir las prácticas de subvaluación del sector calzado.

Y por el otro, regresar al esquema del proteccionismo, así lo expresa Carlos Palencia Escalante, socio director en CEO Consultoría Estratégica & Outsourcing.

Consideraciones generales

Las características de hoy en día en el mundo son la globalización y el predomino del modelo económico de mercado, las cuales básicamente se sustentan del intercambio comercial y financiero entre naciones, estas últimas han adoptado medidas encaminadas a mejorar la posición negociadora de una frente a otras.

En ese sentido, la inclusión de México en la dinámica económica internacional es un hecho irreversible que lo ha convertido en un atractivo socio para realizar negocios. Con ese propósito se llevaron a cabo las modificaciones de finales de los ochenta y principios de los noventa, así como las originadas en los últimos años.

Las popularmente llamadas reformas de primera generación se debieron al agotamiento del modelo de sustitución de importaciones seguido por varias décadas; y las recientes obedecen a que las diversas crisis económicas y sociales que nos han sacudido a través de la historia moderna obligan a replantear la estrategia de crecimiento y desarrollo económico de largo plazo.

Además, porque el mundo entero está inmerso en un proceso de transformaciones constantes, razón por la que el destino de nuestro país dependerá de lo que hagamos o dejemos de hacer al enfrentar retos domésticos y globales.

Desafíos como los que representa la sociedad del conocimiento, la competitividad, el calentamiento global, la insuficiente creación de empleo, la equidad de género, la inseguridad, la pobreza y la desigualdad, el analfabetismo, la falta de oportunidades educativas, el atraso en el campo y la limitada producción de alimentos, y la pérdida de recursos naturales, entro otros más, que siguen exigiendo respuestas inmediatas y cambios profundos en la estructura del país, incluida la cultural por la relación que recientemente se hizo de ésta con la corrupción. Solo con un cambio educativo y cultural es como se podrán romper las inercias que frenan el desarrollo.

Integración de la economía nacional

Sustitución de importaciones

El uso del modelo de sustitución de importaciones, entre otras cosas, condujo a una enorme deuda externa y a una crisis multidimensional en 1982 que impidió la entrada a los mercados internacionales de capital. Por eso, desde entonces el gobierno mexicano adoptó como proyecto una mayor participación en la economía mundial para financiar la recuperación y la expansión interna a partir del aumento de las exportaciones y de la atracción de inversiones, acompañada de una mejora regulatoria y esquemas de desgravación arancelaria.

Predisposición al mercado más grande

De ahí la negociación y puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y de acuerdos con la Unión Europea y otros tantos Estados de manera bilateral. Cabe reconocer, sin embargo, que dentro de la formación de esa nueva dinámica se observa que la tendencia de integración mayoritaria que conlleva México por razones geo-políticas, no es la de una vinculación en igual medida con los distintos países o conjunto de ellos, sino que la inercia histórica de dependencia estructural con el vecino del norte ha llevado a una cada vez más apegada a él que a las economías asiáticas, europeas o incluso de América Latina y el Caribe.

Es por eso que siendo realistas, la tesis de la incorporación a la economía mundial que se maneja (y en ella nos incluimos) es abstracta y significa, en especial para México, la reorganización en este rubro con base en la dinámica de expansión –o contracción– de la economía estadounidense, con la que se efectúa como con ningún otro la mayoría del comercio y transacciones financieras, aunque sin dejar de lado la movilidad laboral. Dos breves datos: un 80% de las exportaciones mexicanas se destinan a los Estados Unidos de América (EUA), y el 50% de nuestras importaciones provienen de ahí, tendencia que se mantiene constante en buena medida por la manufactura de exportación¹.

Porcentaje de comercio exterior de México 2014

Fuente: Inegi

Materia financiera

En 1988 se dio la inserción internacional de la economía mexicana con un cambio por demás radical que permitió una mayor participación de los flujos de capital, la inversión extranjera directa y el financiamiento externo, aunado a la diversificación de los instrumentos y operaciones de corte financiero. Ello fue reflejo de iniciar un proceso de desregulación, el cual tenía como finalidad aumentar la participación y competitividad de los intermediarios bancarios y bursátiles en el financiamiento al desarrollo, así como disminuir la segmentación existente en el sistema financiero.

Cambios en la estructura normativa

Sin duda la intervención de nuestra nación en la economía internacional ha traído modificaciones extra-comerciales, tales como:

• simplificación de trámites aduaneros, con la posterior automatización de las operaciones
• ajustes a la legislación fitosanitaria
• participación por la apertura en la contratación pública
• modernización y aplicación más estricta de las leyes en materia de derechos de propiedad intelectual
• protección a denominaciones de origen
• marco regulador de la competencia

Parte de los alcances y atribuciones de los puntos anteriores son las resoluciones y sanciones, la armonización de disposiciones, la infraestructura administrativa para su aplicación, y la disminución de las concentraciones de poder de mercado en algunas actividades.

El comercio es un propulsor de otras transformaciones al estimular una mayor coordinación, consentir el establecimiento de los mecanismos institucionales necesarios y movilizar la decisión política en la orientación deseada.

Acciones para beneficiar el comercio

Son varias las direcciones en las que es imperioso tomar medidas para favorecer el intercambio, entre ellas, mejorar los marcos de regulación de mercados, coordinar las normas técnicas y las reglas fitosanitarias, crear instituciones y mecanismos que faciliten el comercio y permitan la resolución de conflictos, avanzar en los servicios y desarrollar una plataforma eficiente de infraestructura para incrementar la productividad de los agentes económicos y así mejorar su competitividad, tanto en el mercado interno como en el externo.

Las siguientes iniciativas sugieren la conveniencia de atender la potencialidad de la inserción comercial con un enfoque integral:

• facilitación del comercio, por la ubicación geográfica y la cercanía al mercado más importante del mundo es forzoso potenciar procesos productivos que impliquen altos costos de transporte o en cadenas de valor que se ajusten con rapidez a los cambios de la demanda
• agilización comercial, un comercio dinámico exige de operaciones ágiles en el cruce de mercancías y personas en las fronteras, ello requiere que en puertos y aeropuertos sean expeditas
• destrabar los trámites de liberalización de las mercancías, homologando los códigos de tarifas arancelarias de importación y exportación de México con los EUA
• ampliación y coordinación de los horarios de distintas autoridades federales con las aduanas, pues hay desfasamientos
• estandarización de formatos y procedimientos de autoridades domésticas con contrapartes norteamericanas
• cumplimiento de trámites de importación o exportación de los bienes antes de que los embarques físicos lleguen a las fronteras, empleando sellos electrónicos en los contenedores
• limitar el uso de patrones de importación, avisos automáticos y permisos previos

Otras necesidades de fondo

Claro está que el fortalecimiento de la presencia del Estado mexicano en la economía mundial, no se logrará solo mediante una política comercial que reconozca mayor participación de las exportaciones en el PIB y la dinámica y diversificación de productos; también deben formularse acciones de política pública para que el sector exportador se integre al sistema productivo nacional y contribuya a la homogeneización progresiva de la productividad del resto de la economía.

Fomento al sector exportador

En otros términos, los esfuerzos por afianzar el desarrollo exportador deben complementarse con políticas que accedan a ampliar los encadenamientos nacionales y regionales de las actividades orientadas al mercado mundial.

Como lo demuestra la experiencia internacional, los mecanismos de mercado no producen, por sí solos, efectos difusores o de desbordamiento (spillovers) desde las actividades exportadoras y vinculadas con la inversión extranjera hacia los sectores menos dinámicos. En consecuencia, se necesitan políticas e instrumentos que pongan en acción o aceleren, según sea el caso, los impulsos que las empresas más integradas a la economía mundial puedan ejercer sobre el conjunto de la actividad económica.

Estas políticas destinadas a crear más y mejores encadenamientos productivos deben basarse en cuatro líneas de acción complementarias:

• el desarrollo de las compañías de apoyo: encadenamientos hacia atrás
• progresión en la cadena de valor: encadenamientos hacia adelante
• el fomento de distintas modalidades de asociación entre corporaciones
• la provisión de servicios logísticos que las firmas puedan contratar externamente

La primera exige lograr acuerdos con las grandes corporaciones y, en particular, con las transnacionales, para fomentar la actividad de empresas de apoyo que consientan aumentar el contenido local de insumos no laborales, partes y componentes incorporados en los productos finales de exportación y crear, así, encadenamientos hacia atrás.

Esta posibilidad, ya está presente en varios de los sistemas internacionales de producción integrados en nuestro país en las industrias automotriz, aeronáutica y electrónica; otras han anunciado la decisión de convertir a nuestra nación en la base de fabricación y ensamble de las partes de sus diferentes modelos y, con tal fin, han organizado visitas de sus proveedores a distintos parques industriales². No obstante, el éxito de las medidas dependerá de los programas de desarrollo de proveedores que el gobierno y la iniciativa privada logren poner en práctica, y de la calidad, oportunidad y confiabilidad que permitan asegurarlo.

Las pautas señaladas ponen el énfasis en el fortalecimiento de los encadenamientos hacia atrás del producto exportado, pero también es posible fomentar el desarrollo de estos hacia adelante. Estas iniciativas son críticas para progresar en la cadena de valor, y deben incluir inversiones complementarias en capital humano, base de conocimientos, instituciones e infraestructura, en particular la relacionada con las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), pues son fundamentales para facilitar el desarrollo de redes, la conectividad a Internet y la digitalización de la gestión y la producción.

Esta dimensión de la estrategia implica, de parte de la política pública, establecer incentivos y el contexto adecuado para aumentar el esfuerzo endógeno del sector privado en actividades de innovación, sobre todo en las destinadas a crear empleos calificados y ganar nuevos nichos de mercado. Ello, adicionalmente beneficia la competitividad de la economía, la cual requiere de otros factores:

Proteccionismo

Por lo hasta aquí señalado, es que en más de un sentido la política proteccionista no se inicia con propósitos exclusivos y formulados precisamente para ayudar a la expansión del sector manufacturero y proteger al empresariado mexicano de la competencia de productores del exterior³. Tales propósitos, como hace décadas y de nueva cuenta en 2014, influyen en la alteración de la pauta de desarrollo decidida a partir de la apertura en los ochenta, pero también los factores que la reimpulsan están directamente relacionados con la incapacidad gubernamental de revisión aduanera al no modernizar sistemas o ampliado la infraestructura física o de personal en esas operaciones.

Tal y como se hizo por años, este tipo de políticas restringen la capacidad de importación, distando de ser un modelo sistemático y ordenado; también incumplen con las expectativas de crear industrias competitivas, pues el sistema de protección se hace cada vez más complejo y prohibitivo a medida que se amplía el número de instrumentos utilizados, y se fragmenta su manejo. Por ejemplo, mientras una entidad es responsable de la aplicación de los aranceles, otra trata de controlar las importaciones mediante la imposición de cuotas, precios estimados u otorgamiento de permisos⁴.

Consecuencias de su aplicación

No olvidemos que mantener una estructura dual para las importaciones es perjudicial, porque en la medida en que las diferencias arancelarias entre Estados con o sin acuerdo comercial son elevadas, los importadores tienen fuertes incentivos para cubrir la tasa arancelaria más baja y llevar a cabo prácticas ilegales de triangulación, es decir, importar como originarios de países con tratado comercial productos elaborados en otros que no lo suscribieron.

Algunas situaciones ocasionadas en la época proteccionista versan en: eliminar la competencia; convertir al sistema de protección en una fuente de generación de privilegios al utilizar los instrumentos de manera poco transparente; otorgar al empresario local un alto poder de mercado; vender productos a precios no competitivos; elevar de forma artificial los precios internos; y restringir la gama de artículos al consumidor final.

Es decir, se responde más a la capacidad de diferentes grupos para incidir en las políticas públicas, que a un diseño racional para orientar la asignación de recursos e impulsar la productividad y competitividad real de los sectores. Esto ya se está viendo de nuevo con el pasado Decreto presidencial publicado en el DOF el 29 de agosto de 2014, vigente desde el 1o de octubre para el sector calzado y del cual ya hace un recuento el Consejo Mexicano de Comercio Exterior y la Cámara de Comercio Internacional por sus potenciales daños y medidas:

• todas las importaciones pagarán entre 25% y 30% sobre el valor que tengan las mercancías
• se restablecen las garantías a la importación del calzado por si vienen subsidiadas
• exclusivamente podrá tramitarse la importación en nueve de 33 aduanas
• cinco días antes de la importación, se avisará a la autoridad de la eventual operación
• habrán revisiones y auditorías a todas las importaciones

Mentalmente retrocedamos en el tiempo. La protección que por más de 40 años se le concedió a la industria local, provocó una tendencia hacia la producción interna de bienes de consumo, originó un sesgo anti-exportador y provocó la creación de un mercado cautivo y poco competitivo; por eso las nuevas medidas aduaneras (que también se prevé empiecen a aplicar en el sector textil-vestido) no ayudan efectivamente a desarrollar la productividad, como tampoco amplían la oferta de productos al consumidor que, en último caso, es quien debe marcar la pauta comercial.

Más allá de que la vocación y el compromiso con la integración comercial son ingredientes esenciales, el proceso no puede avanzar en abstracto. Si se desea superar el estatus de los acuerdos actuales, como país es indispensable profundizar en este tema eliminando las trabas aún existentes, el proteccionismo es un riesgo, como también una navaja de dos filos. Lo anterior porque como nación nos indignamos y protestamos contra medidas que se imponen a alguno de nuestros productos de exportación, el azúcar, sin ir más lejos5 y, para no quedarnos atrás, establecemos unilateralmente medidas proteccionistas aunque quieran justificarse bajo un discurso de productividad, competitividad e innovación industrial.

Reflexión final

La participación activa en la economía mundial conlleva un constante proceso de reconversión, en el cual se presentan fenómenos no siempre satisfactorios para los afectados, pero, a largo plazo, saludables en general, por ejemplo: el cierre de compañías ineficientes, combate al subempleo y desempleo, desarrollo de sectores industriales viables aunque no tradicionales, etc.

Las medidas neo-proteccionistas ponen a México en una situación sumamente delicada: se le puede cuestionar sobre la viabilidad de operar en la economía global y de mandar señales positivas al extranjero por la serie de reformas emprendidas, en tanto que además se están negociando acuerdos multilaterales como el TPP y los objetivos de todo ello son la competitividad y el libre acceso a mercados.

¿No será que el gobierno se está centrando más en los tiempos políticos y de complacencias sectoriales, en vez de reforzar y modernizar sus mecanismos de fiscalización, considerar las repercusiones positivas de impulsar la competencia y escuchar lo que demanda el consumidor?