Desde junio de 2012 la autoridad aduanera ya obligaba a transmitir electrónicamente el valor de las mercancías para importación o exportación, a través del Comprobante de Valor Electrónico (COVE).
Esta situación generó incertidumbre en los operadores de esas actividades, pues su observancia estaba basada en reglas administrativas. Hoy día podemos decir que la problemática acabó, ya que encuentra su sustento en la Ley Aduanera (LA).
Si bien ahora su aplicación es por ministerio de ley, su implementación obedeció al seguimiento de prácticas de intercambio de información reconocidas por la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), comentadas en seguida por el licenciado José Marcos García Nieto, Socio-Director General en GSIPSA, para entender de dónde y para qué nació el COVE, como instrumento transformador del comercio exterior.
Adicionalmente, plantea la complejidad que pudiese tener el COVE, así como el papel que juega el agente aduanal y las sanciones a generarse por su incumplimiento.
Consideraciones previas
Al publicarse las reformas a la LA se presentaron cambios relevantes en la materia vinculados con la transmisión electrónica de datos; contexto evidente, si la misión de la Administración General de Aduanas (AGA) es contribuir al crecimiento, prosperidad y competitividad del país, mediante una operación aduanera eficiente, transparente y predecible, que: facilite el movimiento de pasajeros y mercancías, inhiba los comportamientos ilícitos de empresas, personas y funcionarios, y fortalezca la seguridad nacional, lo cual no es posible sin el uso de las tecnologías de la información.
Estos cambios son aplaudidos, toda vez que son generadores de empleo y fomentan la prestación de servicios para los procesos de digitalización y automatización. Este factor resulta crítico en la implementación de los requerimientos que la autoridad plantee, pues la puesta en marcha resulta sencilla o compleja de acuerdo con el producto o solución que el prestador de servicios ofrezca para solventar el requerimiento de la autoridad.
Ventanilla Digital
Los antecedentes a estos cambios nacen con el esfuerzo realizado por la administración pública federal desde el 2010, consolidado en el 2012, en donde la coordinación de la Secretaría de Economía (SE) y el SAT, a través de la AGA, logró el funcionamiento de la Ventanilla Digital de Comercio Exterior Mexicana, mejor conocida como Ventanilla Única de Comercio Exterior Mexicano (VUCEM).
Adopción Internacional
La VUCEM no fue un sueño o invento de los funcionarios de la administración anterior; esta iniciativa es una práctica reconocida por la OMA y la ONU, a través del Centro de las Naciones Unidas para la Facilitación del Comercio y las Transacciones Electrónicas (CEFACT/ONU), específicamente en la Recomendación núm. 33 de este organismo.
Esa recomendación está orientada a mejorar la eficacia en el intercambio de información entre los operadores comerciales y la administración pública. Prevé básicamente que los documentos de carácter comercial se presenten una sola vez y en un único lugar, así se podría mejorar su disponibilidad y su transmisión, así como aceleraría y simplificaría las corrientes de información, y se contribuiría a aumentar el grado de armonización y de canje de datos de interés entre los distintos servicios públicos, lo que generaría importantes beneficios a todos los participantes en el comercio transfronterizo.
Práctica Nacional
En México, el concepto de Ventanilla Única se ha adoptado desde hace muchos años en la administración pública y, tristemente, se conoce como una ventanilla en donde en un horario de las 9:00 a las 14:00 horas se recibe documentación, es decir, un control de gestión documental de todos los trámites o servicios que se desean hacer en una oficina de gobierno; sin embargo, la recomendación 33 de la ONU es de mayores alcances y de impacto al comercio exterior.
La iniciativa VUCEM actualmente ha incorporado los trámites y servicios de 10 dependencias del gobierno federal y dos organismos privados, en estos ya no hay papel, sino digitalización con una firma electrónica.
Ventanilla para gestiones aduaneras
Dentro de los trámites y servicios implementados en la VUCEM está el de importación y exportación, responsabilidad de la AGA, únicos de carácter obligatorio en la Ventanilla.
Su puesta en marcha exige a los agentes, apoderados y representantes legales “aduanales”, a ingresar de manera digitalizada los anexos a la declaración de aduana (pedimento) firmados con una Firma Electrónica Avanzada (Fiel).
Bajo este orden de ideas, si solo fuera este el alcance de la iniciativa, podría decirse que la VUCEM es solo una gestión electrónica reinventada por la burocracia mexicana, sin embargo va más allá al buscar el intercambio de información electrónica con el sector privado y el COVE de ahí su importancia.
Tal intercambio es lo que realmente la OMA y el CEFACT/ONU consideran una Ventanilla Única, y eso, además de estar expresado en una recomendación, se robustece cada vez más con las reuniones de trabajo mundiales, pues en estas es en donde se definen las políticas y estándares a seguir que evitan que la implementación de intercambios con el sector privado sean asilados y dolorosos, es decir, las iniciativas son de carácter mundial y no regional, por lo que su asimilación también lo es. Un ejemplo de ello es la última reunión de Bali Indonesia, celebrada del 3 al 6 de diciembre del 2013 por la OMC, en la cual entre otras declaraciones ministeriales y decisiones, se abordó un análisis del “Programa de trabajo sobre el comercio electrónico”, adoptado el 25 de septiembre de 1998.
COVE
El COVE es el primer proceso de canje de datos entre la autoridad y el sector privado, pues a partir de aquel, podría decirse, nace una operación de comercio exterior. Por qué la aseveración, porque para la autoridad aduanera el COVE es la factura comercial internacional.
En este contexto, toda transacción u operación comienza con una orden de compra, cotización, pago y factura de mercancías.
Ahora bien, para los efectos del despacho aduanero se requiere de la factura y esta la representa el COVE; a partir de lo declarado en este es de donde se determinan las contribuciones, origen y cantidades de mercancías que posteriormente son declaradas o asentadas en documentos adicionales como los certificados, licencias, permisos o la misma declaración de aduanas.
Probablemente el error es haberlo denominado COVE y no factura, no obstante, también es perceptible la razón por la cual no se designó así: la misma normatividad de comercio exterior establecía, antes de la reforma, que para el caso de exportación se debía presentar la factura, o cualquier documento que expresara el valor de las mercancías, entendiéndose por este último las facturas proforma, los comprobantes de valor, etc., de aquí que la autoridad aduanera no optó por denominarlo “factura”.
El COVE tampoco es una invención u ociosidad de las autoridades aduaneras, la ONU a través de la CEFACT/ONU emitió desde 1983 la Recomendación Seis; en ella establece el formato para facturas comerciales internacionales, estandarizando y armonizando la información y estableciendo que tales facturas podían ser electrónicas o en papel.
De igual forma el SAT, en el 2010 implementó el uso de la factura electrónica para comercio interno, permitiendo así tener un mayor control sobre la recaudación.
Complejidad del uso de las tecnologías
La autoridad supuso que poner en funcionamiento el COVE sería sencillo, ya que si los exportadores por temas fiscales ya estaban familiarizados con la factura electrónica, evolucionar al COVE no representaría mayor problema.
El caso de los importadores es un poco diferente, pero no complejo, pues las grandes empresas gastan miles de pesos, o incluso hasta dólares, en la adquisición de sistemas informáticos para operar sus procesos. Asimismo, si se considera que las compañías, desde antes de la entrada en vigor de la VUCEM, reciben de manera anticipada y electrónica las facturas de sus proveedores, ¿dónde estaba la complejidad de implementar el COVE si ya se contaba con la factura electrónica?
Pareciera ser que la complicación radica en el uso de la Fiel o de los sellos digitales, lo cual también ya era familiar en la factura electrónica del SAT. En México existe una falsa creencia de que con la Fiel cualquiera puede vender las empresas o realizar movimientos fiscales, y no es así, su uso se traduce a un control interno de dar “poder” a algún empleado.
Antes de utilizar las firmas electrónicas se acudía con un notario a solicitar un poder, cuyo costo oscila entre $1,000.00 y $3,000.00, para que el apoderado pudiera realizar ciertas operaciones, de acuerdo con el tipo otorgado, de las cuales probablemente los socios ni se enteraban. Con el uso de firmas electrónicas se pueden rastrear las transacciones hechas por quienes tienen los sellos o la firma electrónica, y se minimiza a un control interno, obviando así el costo de los notarios.
Papel del agente aduanal en el COVE
En estricto sentido, y aun cuando los agentes aduanales fueron quienes solventaron la implementación de ese instrumento en la VUCEM, no tendrían que ver absolutamente nada con el COVE o la factura, en virtud de que esta última es resultado de una transacción comercial entre dos particulares: el comprador y el vendedor.
No obstante, la puesta en marcha del COVE representó una carga administrativa para los agentes aduanales por la falta de participación y vigilancia de los importadores y exportadores en sus operaciones, por ello estos prestadores de servicios tuvieron que modificar sus procedimientos para dar cumplimiento a la VUCEM que evidentemente impactó en costos justificados para los contribuyentes. La apatía y falta de involucramiento tienen un precio.
Utilidad
El COVE es para la autoridad aduanera un instrumento de facilitación que simplifica los procesos al permitir la recepción de un documento electrónico en lugar del papel, el cual tiene costos asociados como son su almacenamiento, transportación y resguardo.
Asimismo, a través del COVE se cuenta con una base de datos de los valores de las mercancías en relación con un proveedor, plataforma que permitirá contar con una verdadera administración del riesgo sobre temas de valoración y autenticidad de las mercancías.
Sanciones
La autoridad aduanera ya impone multas a importadores y exportadores por la transmisión de datos inexactos de los COVE´s, mismas que oscilan entre los $18,000.00 a $30,000.00. Al respecto, resulta interesante cuestionarle ¿datos inexactos en razón a qué?, ¿a la información transmitida y retomada del papel –factura o documento equivalente–? Si la respuesta es afirmativa considero que la autoridad aduanera actual no ha comprendido del todo el impacto de su iniciativa, ya que si sigue predominando el papel sobre lo electrónico ¿para qué hacer una reforma basada en ello?
Conclusiones
El COVE podría ser el comienzo de lo que estará próximo a implementarse en la VUCEM, considerando que para la OMA y la ONU una Ventanilla Única básicamente es el intercambio de información con el sector privado. Así también, aun queda pendiente poner en marcha el intercambio de información de los datos relacionados con las navieras, aerolíneas, recintos fiscalizados, etc., de lo cual la autoridad ya ha dado algún avance.
Estos intercambios resultan sumamente valiosos, pues permitirán que bajo la iniciativa del Nuevo Esquema de Empresas Certificadas (NEEC), el porcentaje de las mercancías inspeccionadas en las aduanas disminuya al tener una correcta administración del riesgo basada en la información. Se reitera que el éxito de la puesta en marcha de este esquema radica en el involucramiento coordinado de empresas, auxiliares aduanales y prestadores de servicios informáticos.
La tecnología no es simplemente un costo, constituye un factor crítico para los negocios.
