En materia de comercio exterior, las empresas se enfrentan a la diversidad de unidades administrativas que pueden revisar los mismos actos, lo cual obliga a destinar recursos valiosos para sustentar los procedimientos.
En el pasado, las corporaciones eran sujetas a la fiscalización principalmente por parte de la Administración General de Aduanas (AGA) y de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal (AGAFF), sin embargo, a partir del 14 de agosto de 2012, se reformó el Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria (RISAT) para especializar las facultades de las unidades administrativas, modificando, desapareciendo y creando nuevos órganos fiscalizadores, incluso con facultades concurrentes.
Por lo anterior, el licenciado Iván A. Ortega H., Director Jurídico de la firma E.O. Consultoría Internacional, aborda las facultades de comprobación, así como las autoridades permitidas para investigar, y en su caso, sancionar por irregularidades en materia de comercio exterior, que deban analizarse al amparo de diversas leyes y reglamentos como fundamento de dicha potestad. También se comentan algunas recomendaciones para minimizar el impacto de tales facultades además de sus posibles consecuencias.
Facultades de comprobación
Las facultades de comprobación, en sentido estricto, se encuentran enlistadas en el artículo 42 del CFF, que, para mayor abundamiento, se transcriben a continuación:
Artículo 42.- Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:
I.- Rectificar los errores aritméticos, omisiones u otros que aparezcan en las declaraciones, solicitudes o avisos, para lo cual las autoridades fiscales podrán requerir al contribuyente la presentación de la documentación que proceda, para la rectificación del error u omisión de que se trate.
II. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos o en las oficinas de las propias autoridades, a efecto de llevar a cabo su revisión, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran.
III.- Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías.
IV.- Revisar los dictámenes formulados por contadores públicos sobre los estados financieros de los contribuyentes y sobre las operaciones de enajenación de acciones que realicen, así como la declaratoria por solicitudes de devolución de saldos a favor de impuesto al valor agregado y cualquier otro dictamen que tenga repercusión para efectos fiscales formulado por contador público y su relación con el cumplimiento de disposiciones fiscales.
V. Practicar visitas domiciliarias a los contribuyentes, a fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en materia de expedición de comprobantes fiscales y de presentación de solicitudes o avisos en materia del Registro Federal de Contribuyentes; el cumplimiento de obligaciones en materia aduanera derivadas de autorizaciones o concesiones o de cualquier padrón o registro establecidos en las disposiciones relativas a dicha materia; verificar que la operación de las máquinas, sistemas y registros electrónicos, que estén obligados a llevar los contribuyentes, se realice conforme lo establecen las disposiciones fiscales; así como para solicitar la exhibición de la documentación o los comprobantes que amparen la legal propiedad, posesión, estancia, tenencia o importación de las mercancías, y verificar que los envases o recipientes que contengan bebidas alcohólicas cuenten con el marbete o precinto correspondiente o, en su caso, que los envases que contenían dichas bebidas hayan sido destruidos, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 49 de este Código.
Las autoridades fiscales podrán solicitar a los contribuyentes la información necesaria para su inscripción y actualización de sus datos en el citado registro e inscribir a quienes de conformidad con las disposiciones fiscales deban estarlo y no cumplan con este requisito.
VI.- Practicar u ordenar se practique avalúo o verificación física de toda clase de bienes, incluso durante su transporte.
VII.- Recabar de los funcionarios y empleados públicos y de los fedatarios, los informes y datos que posean con motivo de sus funciones.
VIII.- Allegarse las pruebas necesarias para formular la denuncia, querella o declaratoria al Ministerio Público para que ejercite la acción penal por la posible comisión de delitos fiscales. Las actuaciones que practiquen las autoridades fiscales tendrán el mismo valor probatorio que la Ley relativa concede a las actas de la policía judicial; y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de los abogados hacendarios que designe, será coadyuvante del Ministerio Público Federal, en los términos del Código Federal de Procedimientos Penales.
Estas facultades contemplan varios actos que pueden materializarse en diversos momentos y extenderse hasta por cinco años y hasta 10 (algunos casos), de conformidad con el artículo 67 del CFF. Además, las autoridades fiscales pueden ejercerlas de manera conjunta, en el ámbito de su competencia, no obstante, como se verá más adelante, existen facultades concurrentes que son ejercidas por distintas autoridades, principalmente las de comercio exterior, teniendo como resultado una fiscalización del contribuyente en demasía.
Autoridades revisoras
El SAT es el órgano desconcentrado de la SHCP que tiene el carácter de autoridad fiscal con atribuciones en las áreas fiscal y aduanera. Dentro de las principales facultades en la última materia se pueden enunciar:
- dirigir los servicios aduanales y de inspección
- determinar, liquidar y recaudar las contribuciones, aprovechamientos federales y sus accesorios cuando, conforme a los tratados internacionales de los que México sea parte, estas atribuciones deban ejercerse por las autoridades fiscales y aduaneras del orden federal
- vigilar y asegurar el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, ejercer las facultades de comprobación previstas en dichas disposiciones
Las atribuciones serán ejercidas por la Junta de Gobierno, Jefe del SAT y diversas unidades administrativas, siendo estas últimas las que llevan a cabo las diversas facultades de comprobación y fiscalización conforme al RISAT.
Las unidades administrativas son:
AGA (art. 11, RISAT)
Administración General de Servicios al Contribuyente (art. 14, RISAT)
AGAFF (art. 17, RISAT)
Administración General de Grandes Contribuyentes (art. 20, RISAT)
Administración General Jurídica (art. 22, RISAT)
Administración General de Recaudación (art. 25, RISAT)
Administración General de Recursos y Servicios (art. 28, RISAT)
Administración General de Comunicaciones y Tecnologías de la Información (art. 30, RISAT)
Administración General de Evaluación (art. 32, RISAT)
Administración General de Planeación (art. 35, RISAT)
Administración General de Auditoría de Comercio Exterior –AGACE– (art. 36 Bis, RISAT)
De las administraciones referidas, la AGA y la AGACE son las encargadas de verificar en primera instancia las actuaciones en materia aduanera y de comercio exterior.
Modificaciones al RISAT
Mediante Decreto de fecha 13 de julio de 2012, se crearon nuevas administraciones, entre ellas la AGACE, la desaparición de otras unidades de la AGA, como las Administraciones de Planeación Aduanera y de Contabilidad y Glosa, así como el cambio de otras unidades como la Administración Central de Regulación Aduanera por la de Administración Central de Normatividad Aduanera.
La reforma al RISAT (vigente desde el 14 de agosto de 2012) tiene como finalidad plantear una especialización en las facultades de comprobación conforme a los términos siguientes:
AGA, encomendada del aspecto normativo en materia aduanera y de comercio exterior
AGAFF, se encargará de los aspectos fiscales, eliminando los de comercio exterior que antes también estaban en su esfera
AGACE, de nueva creación por haberse desincorporado la Administración Central de Comercio Exterior que formaba parte de la AGAFF, busca centralizar y especializar las facultades de comprobación
No obstante, se aprecia que la AGA y la AGACE tienen facultades concurrentes, por lo que, como en otros supuestos, los contribuyentes pueden ser objeto de revisiones por parte de ambas autoridades. A manera de ejemplo se citan los artículos 11, fracción X y 36 Bis, fracción XXVI, ambos del RISAT, que señalan:
Artículo 11.- Compete a la Administración General de Aduanas:
…
X.- Ordenar y practicar la verificación de mercancías de comercio exterior en transporte, la verificación en tránsito de vehículos de procedencia extranjera y de aeronaves y embarcaciones, la vigilancia y custodia de los recintos fiscales y de los demás bienes y valores depositados en ellos, así como llevar a cabo otros actos de vigilancia para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones legales que regulan y gravan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y medios de transporte, el despacho aduanero y los hechos y actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida.
Artículo 36 Bis.- Compete a la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior:
…
XXVI.- Ordenar y practicar la verificación de mercancías en transporte, de vehículos de procedencia extranjera en tránsito, de aeronaves y embarcaciones; la vigilancia y custodia de los recintos fiscales y fiscalizados y de las mercancías depositadas en ellos; llevar a cabo otros actos de vigilancia para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones jurídicas que regulan y gravan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y medios de transporte, el despacho aduanero y los hechos y actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida, y verificar el domicilio que los contribuyentes declaren en el pedimento.
Como puede observarse, el texto que describe la facultad de la práctica de verificación de mercancías en transporte es prácticamente el mismo para ambas administraciones, pudiendo un acto ser comprobado por diferentes unidades administrativas. Por esto, resulta indispensable prever una estrategia fiscal y aduanera basada en la planeación y prevención de riesgos de las operaciones de comercio exterior.
Prevención y planeación
La prevención abarca dos escenarios principales:
estudio previo de la operación a realizar
En éste se hace el análisis del producto, así como de las cuotas y requisitos (restricciones y regulaciones no arancelarias) a cumplirse de conformidad con la legislación aplicable, contemplando principalmente datos sensibles como:
el valor de las mercancías y método de valoración
la fracción arancelaria, la cual es determinada por el agente aduanal con base en la información proporcionada por el importador/exportador, aun cuando se puede robustecer con la consulta arancelaria con fundamento en los artículos 47 y 48 de la LA
Un estudio previo ayuda a reducir tiempos de despacho, además de los costos por demoras y posibles sanciones por la falta de documentos o por criterios contrarios que pudieran surgir en el despacho de las mercancías, con lo cual sin lugar a dudas las empresas se ven beneficiadas, pues se tienen los elementos para sustentar el debido cumplimiento de las obligaciones previstas al efecto.
auditoría preventiva
Como segundo escenario, ésta aplica sobre los documentos utilizados en las operaciones de comercio exterior, principalmente de los pedimentos, así como de sus Anexos. Sirve para certificar las realizadas, y en el supuesto caso de encontrar irregularidades en aquéllas auditadas. Se pueden rectificar previo a la revisión e imposición de sanciones por parte de las autoridades fiscalizadoras.
Incluso, se pueden aprovechar los mecanismos de regularización como el pedimento global complementario, útil para ajustar el valor en aduana asentado en los pedimentos de importación definitiva tramitados durante el año fiscal, debiendo gestionarse antes de la presentación de la declaración anual del ejercicio.
Si en el ejercicio de las facultades de comprobación las autoridades detectan irregularidades en el valor en aduana, se puede aplicar el presente beneficio, siempre que el contribuyente informe por escrito a la autoridad fiscalizadora el trámite del pedimento global y cubra el monto de la multa de acuerdo con el artículo 185, fracción II de la LA.
La tramitación del pedimento global complementario debe realizarse de la siguiente manera, tratándose de:
- visita domiciliaria, hasta antes de que se emita el acta final
- revisiones de gabinete, hasta antes de que se emita el oficio de observaciones
Una vez iniciadas las facultades de comprobación, el contribuyente puede apegarse al beneficio con la finalidad de evitar consecuencias gravosas y únicamente limitado a las multas por cada pedimento. Por lo anterior, los beneficios de una estrategia de prevención en su doble aspecto son tangibles, tanto para agilizar los tiempos de despacho de mercancías, como el reducir las posibles consecuencias y sanciones de las irregularidades detectadas.
Conclusiones
La diversidad de autoridades revisoras hace necesario que las compañías cuenten con la mayor certeza del cumplimiento de sus operaciones de comercio exterior, pues sus facultades solo pueden acotarse mediante mecanismos internos implementados que las certifiquen con la finalidad de eliminar en la medida de lo posible las sanciones por irregularidades cometidas en ellas.
Además, pueden obtenerse beneficios adicionales en términos de tiempos y costos al agilizar el despacho de las mercancías, así como reducir gastos para acotar los actos de autoridad.
Estrategias a desarrollarse a la medida de las empresas, dado que cada una tiene necesidades en específico, pero con el compromiso de obtener el máximo beneficio posible.
