Restricciones sobre operación de programas en TLC´s
Los tratados y acuerdos comerciales (TLC’s) suscritos por nuestro país a partir de inicios de la década pasada son considerados por lo general, como un instrumento de beneficio y de fomento al intercambio comercial entre los países que lo suscriben.
Si bien esa idea es correcta, la aplicación de los TLC’s también conlleva una serie de obligaciones para los particulares, las cuales, en el caso de las empresas que operan bajo el programa IMMEX, adquieren una complejidad significativa debido a las restricciones (restricciones sobre operación de programas) que algunos de los TLC’s, imponen sobre los llamados programas de diferimiento de aranceles en donde se encuentran las empresas IMMEX.
ANTECEDENTES
Los TLC’s surgen como una excepción al principio de Nación Más Favorecida (NMF) previsto por el artículo I del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994. Dicho principio ha sido considerado como el pilar sobre el cual descansa el comercio internacional moderno.
El principio de NMF busca fomentar el libre comercio multilateral, estableciendo que cualquier concesión otorgada por un país (e.g., México) a otro (v.gr., Canadá), debe ser inmediata e incondicionalmente otorgada a otro país (e.g., Libia), otorgándole el tratamiento de la NMF (en el ejemplo, Canadá), sin ser necesario que el país que recibe el beneficio (Libia) otorgue alguna concesión a cambio.
Los TLC’s contrario al principio de NMF, sólo otorgan beneficios a quienes lo suscriben (en el ejemplo, México y Canadá), sin que un país fuera del bloque (en el ejemplo, Libia), pueda reclamar los beneficios que los primeros se otorgan.
Con dicha explicación, se ilustra una de las principales razones por las cuales el comercio internacional se ha desarrollado, principalmente a partir de los TLC’s.
En atención a que los TLC’s buscan conceder beneficios entre las partes que lo suscriben, algunos acuerdos comerciales han establecido restricciones sobre la operación de programas que afectan a las figuras de devolución y diferimiento de aranceles. La intención de esa normatividad es evitar que bienes no originarios de la región que establece un acuerdo comercial (v.gr., materiales originarios de Libia), se beneficien del acceso en condiciones preferenciales en otro país (e.g., los Estados Unidos de América (EUA) sin pagar aranceles.
Lo anterior, toda vez que, en una operación normal bajo los programas mencionados, la importación de materiales estaría exenta del pago de aranceles si se importan temporalmente (operación bajo programa de diferimiento de aranceles) o sujeta a una devolución de los aranceles pagados en importación, al momento en que se retornen (operación en un programa de devolución de aranceles).
Como condición prima facie de la aplicación de las restricciones sobre operación de programas, se deben actualizar dos supuestos:
● estar en presencia de materiales no originarios de la región de que se trate (v.gr., si es la región establecida entre México, EUA y Canadá, la figura no aplicará a los materiales originarios de esos países, pero sí a los originarios de otras regiones, e.g., de Libia), y
● los materiales deben estar afectos a un programa de diferimiento o devolución de aranceles, de tal forma que, por ejemplo, un bien nacionalizado (libio) que ha sido importado en régimen definitivo y sobre el cual no se solicitará devolución de aranceles por su exportación posterior, no se sujetará a esta regulación.
Los programas de devolución y diferimiento de aranceles, son, conforme a las definiciones contenidas en la LA:
● devolución de aranceles: programas de devolución de impuestos de importación a los exportadores (draw back)1, y
● diferimiento de aranceles: régimen de depósito fiscal de industria automotriz terminal; régimen de recinto fiscalizado estratégico; régimen de elaboración, transformación y reparación en recinto fiscalizado; y régimen de importación temporal para producir artículos de exportación2.
Considerando que las empresas IMMEX tienen el derecho a importar temporalmente materiales para someterlos a un proceso productivo, se está en presencia de operaciones bajo un programa de diferimiento de aranceles.
TRATADOS QUE PREVÉN LA FIGURA
De los diversos TLC’s suscritos por nuestro país, actualmente sólo tres acuerdos establecen restricciones sobre operación de programas:
● Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), conforme a su artículo 303, que entró en vigor, para México, el 1o de enero de 2001;
● Decisión 2/2000 del Consejo Conjunto del Acuerdo Interino sobre Comercio y Cuestiones Relacionadas con el Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea (TLC México – Unión Europea –TLCUEM–), según lo previsto por el artículo 14 de su Anexo III, que entró en vigor el 1o de enero de 2003, y
● Tratado de Libre Comercio Asociación Europea de Libre Comercio (TLCAELC), atendiendo al texto del artículo 15 de su Anexo II, que entró en vigor el 1o de enero de 2003.
Precisiones de las restricciones
Se debe precisar que:
● tratándose del TLCAN, a las restricciones sobre operación de programas se le denomina restricciones a la operación de programas de devolución y diferimiento de aranceles; y para el TLCUEM y del TLCAELC, prohibiciones a la operación de programas de devolución de aranceles, y
● no sólo los TLC’s mencionados incluyen disposiciones similares, también se encuentran figuras afines en los TLC´s suscritos por México con: Bolivia, Costa Rica, Nicaragua, y El Salvador, Guatemala y Honduras; sin embargo, lo dispuesto en dichos TLC’s sólo puede aplicarse cuando se hubieran cumplido ciertas condiciones, en tanto que en el caso del TLCAN, TLCUEM y TLCAELC, su entrada en vigor obedeció a una fecha precisa incluida en el texto de cada uno de dichos acuerdos comerciales.
SU RECEPCIÓN EN LA LEY ADUANERA
La legislación aduanera mexicana se modificó en 2001, para establecer las restricciones sobre operación de programas, de conformidad con lo previsto en los TLC’s.3
Adicionalmente, en el texto de la LA se precisa que las operaciones de depósito fiscal de la industria automotriz, de elaboración, transformación o reparación en recinto fiscalizado y de recinto fiscalizado estratégico están sujetas a las restricciones sobre operación de programas4.
NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA
La legislación de esa figura se complementa con las RCGCE 20075; Reglas de Carácter General relativas a la aplicación de las disposiciones en materia aduanera del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Reglas de TLCAN)6; Resolución en materia aduanera de la Decisión 2/2000 del Consejo Conjunto del Acuerdo Interino sobre Comercio y Cuestiones Relacionadas con el Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y la Comunidad Europea (Resolución TLCUEM)7; la Resolución en materia aduanera del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (Resolución TLCAELC)8; y el Decreto IMMEX9.
EXCEPCIONES A LAS RESTRICCIONES SOBRE OPERACIÓN DE PROGRAMAS
En el TLCAN se encuentran excepciones expresas a la aplicación de las restricciones sobre operación de programas, en los textos del TLCUEM y TLCAELC no se incluyen tales excepciones.
A pesar de lo comentado, también se pueden advertir excepciones en la aplicación de la figura para operaciones con países europeos. Lo anterior, porque estos acuerdos comerciales establecen que los materiales no originarios estarán sujetos al pago de aranceles cuando se incorporen a bienes originarios por los cuales se reclame la aplicación de aranceles preferenciales en el país de destino.
Las excepciones expresas contenidas en el TLCAN son las indicadas a continuación:
● bienes originarios;
● bienes objeto de tránsito en el territorio de la otra parte, con destino a un país no parte;
● bienes que se retornan en la misma condición en que son importados;
● bienes exportados a tiendas libres de impuesto (duty free);
● bienes enviados a tiendas a bordo de embarcaciones o como suministro de las mismas o aeronaves;
● bienes enviados a territorio de la otra parte para labores conjuntas con retorno a la parte exportadora, y
● exportaciones de los EUA a México de azúcar refinada.
A lo que se debe agregar la excepción mencionada de bienes nacionalizados, por los cuales no se reclama devolución de aranceles y el caso de exportaciones a un país que no sea parte del TLCAN.
Ahora bien, en atención al texto del TLCUEM y TLCAELC, se puede advertir que la figura no aplica a:
● bienes en tránsito (por los cuales no se reclama origen);
● bienes retornados en la misma condición (sobre los cuales
no procede reclamar la aplicación de aranceles preferenciales)10;
● bienes nacionalizados, sobre los cuales no se reclama devolución de aranceles (ya fueron sujetos a pago), y
● bienes que no adquieren origen (no se puede reclamar origen).
REGLA DE LA MENOR DE LAS DOS
La regla de la menor de las dos tasas es una figura prevista únicamente por el TLCAN. Se refiere a que el exportador o productor tendrá derecho (tratándose de diferimiento de aranceles) a exentar la menor de las dos tasas pagadas de aranceles, entre la que aplique a los materiales no originarios y la que corresponda al producto exportado.
Es decir, si se exportan bicicletas a los EUA producidas en México al amparo de un programa IMMEX, se tendrá derecho a aplicar el arancel pagado en los EUA por tales mercancías, en contra del arancel que corresponda a los materiales no originarios incorporados en el bien (e.g., llanta coreana, sillín español). Si a su importación en los EUA por cada bicicleta se paga un dólar, se tendrá derecho a exentar (reducir) ese monto, del total de aranceles que apliquen a los materiales no originarios incorporados en ese bien.
Si por la llanta coreana y por el sillín español se pagan tres dólares, se tiene derecho a exentar la menor de las dos tasas, un dólar, resultando un pago de dos dólares en México. En caso contrario, si en los EUA se pagan dos dólares y en México se genera un pago de un dólar por el sillín y la llanta, se exenta la menor de las tasas y en México no se pagan aranceles, para lo cual el exportador requiere contar con una prueba suficiente del arancel pagado por la bicicleta en el país de destino.
La prueba suficiente del arancel pagado en el país de destino puede consistir en un recibo de pago de aranceles, documento de importación, un escrito firmado por el importador o por su representante legal, o un escrito firmado por el exportador, bajo protesta de decir verdad.
El plazo para la obtención de la prueba suficiente es de 60 días.16
Ahora bien, el porqué el TLCAN establece la regla de la menor de las dos y los TLC’s con países europeos no, se entiende en razón de que el artículo 303 del TLCAN aplicará con independencia del origen del producto exportado, en tanto que los artículos 14 y 15 del TLCUEM y TLCAELC, respectivamente, sólo aplicarán cuando se exporten bienes originarios por los cuales se reclame origen.
Eso implica que, al establecimiento de la zona de libre comercio, todos los bienes estarán sujetos a un arancel de 0, por lo que no hay necesidad de prever exenciones de impuestos. El artículo 303 del TLCAN, por su parte, al aplicar tanto para bienes originarios como no originarios, podría utilizarse a casos en que se exporten mercancías no originarias, sujetas al pago de aranceles en el país de destino (e.g., EUA en cuyo caso sí será conveniente recabar la prueba suficiente).
OBLIGACIONES Y ADMINISTRACIÓN
Para una empresa IMMEX resulta complejo dar cumplimiento a las restricciones sobre operación de programas, situación que se agrava en la medida en que estamos en presencia de procesos productivos complejos. Se debe contar con sistemas que puedan determinar:
● el origen y valor de los materiales empleados, tanto importados como nacionales, toda vez que sólo los materiales no originarios de la región respectiva, estarán sujetos al pago de impuestos y éstos se determinarán (por regla general) sobre el valor en aduana de dichos materiales, lo cual implica una comunicación constante entre las áreas de finanzas o compras y de aduanas;
● la estructura de materiales (bill de materiales o “BOM”) actualizada, lo que implica una comunicación constante entre las áreas de producción y de aduanas de cada empresa IMMEX;
● los bienes producidos que son exportados a las regiones que establecen el TLCAN, TLCUEM y TLCAELC, y
● en caso de aplicación de la regla de la menor de las dos, controlar el pago en el país de importación.
Además de que se debe contar y conservar registros de las operaciones realizadas, tanto en la compra de materiales, como en su utilización y destino del producto terminado.
PEDIMENTOS COMPLEMENTARIOS
En la aplicación del artículo 303 del TLCAN, para efectuar el pago de los aranceles sobre materiales no originarios, el exportador debe presentar pedimentos complementarios (clave “CT” de conformidad con las claves de pedimento previstas por el Apéndice 2, del Anexo 22 de las RCGCE 2007) dentro del plazo de 60 días previstos en el TLCAN para obtener la prueba suficiente.
Los pedimentos con clave “CT” también pueden amparar operaciones reguladas por los artículos 14 y 15 del TLCUEM y TLCAELC, respectivamente. Por regla general, el exportador debe pagar los aranceles al momento de la exportación; por excepción, las empresas certificadas y la industria automotriz terminal, pueden presentar dichos pedimentos dentro de los 60 días siguientes a la exportación, con la facilidad adicional de operar pedimentos consolidados mensuales.
TRANSFERENCIAS
La figura que se analiza también ha influido en las operaciones de transferencia entre empresas IMMEX. La regla general (artículo 112 de la LA) es que la empresa IMMEX (como ejemplo se llamará IMMEX 1) que transfiere está obligada al pago de aranceles. Por excepción, la empresa IMMEX que recibe los bienes (a quien se denominará IMMEX 2) puede extender una carta firmada por su representante legal bajo protesta de decir verdad, asumiendo la responsabilidad solidaria del pago de aranceles hasta el monto que hubiera sido determinado por IMMEX 1.
● IMMEX 1 será responsable de la determinación de aranceles que efectúe y de los accesorios y diferencias que se generen; IMMEX 2 será responsable hasta el monto de aranceles determinados por IMMEX 1 y su pago se diferirá de conformidad con lo dispuesto por los artículos 303 del TLCAN, 14 ó 15 del TLCUEM o TLCAELC, según sea el caso. Si IMMEX 2 exporta los materiales adquiridos de IMMEX 1 a los EUA, la operación se sujetará a lo previsto en el 303 del TLCAN. Si IMMEX 2 los exporta a un país fuera de la región del TLCAN, TLCUEM ó TLCAELC (e.g., Brasil) la operación no estará sujeta al pago de aranceles, o
● IMMEX 2 si transfiere los materiales a una tercera empresa IMMEX (a quien se denominará IMMEX 3), nuevamente se estará a la regla general, conforme a la cual, la empresa que transfiere (IMMEX 2) se obliga al pago, salvo que quien reciba (IMMEX 3) asuma nuevamente la responsabilidad solidaria por el pago de aranceles, en cuyo caso, nuevamente se tendrá el efecto de diferimiento referido en el párrafo anterior.
Como opción adicional prevista en Reglas TLCAN,17 la Resolución TLCUEM18 y la Resolución TLCAELC,19 se puede efectuar el pago de aranceles sobre materiales no originarios en la proporción en que se destinan a la región del TLCAN, TLCUEM o TLCAELC. Dicha opción se debe elegir por cada uno de los TLC’s mencionados; sin embargo, para este análisis, se hará referencia al proceso común que se establece para los tres casos.
De acuerdo con esta opción, la empresa que recibe los bienes, puede efectuar un cálculo de la proporción de las exportaciones efectuadas a la región del TLCAN, TLCUEM o TLCAELC, según sea el caso, en el semestre inmediato anterior, entendiendo por semestre, enero a junio y junio a diciembre de cada año.
El cálculo se efectúa considerando la totalidad de las unidades retornadas a países que conforman el TLCAN, TLCUEM o TLCAELC, por quien recibe los bienes, entre el total de unidades transferidas, de tal forma que si en el semestre inmediato anterior (julio–diciembre de 2006) IMMEX 2 recibió 3,000 piezas de IMMEX 1, de las cuales exportó a dichas regiones 2,000, la proporción será 66% misma que se aplicará a los materiales no originarios que se empleen en los bienes objeto de transferencia. Para aplicar esta opción la empresa que recibe debe:
● presentar un aviso ante la autoridad aduanera, antes de
efectuar la primera transferencia, asumiendo la responsabilidad solidaria por el pago de contribuciones y accesorios que se podrían causar por la diferencia entre la proporción determinada y la proporción real, y
● emitir un “Reporte de exportación a los Estados Unidos de América o Canadá”, “Reporte de exportaciones a los Estados Miembros de la Comunidad” y “Reporte de exportaciones a los Estados Miembros de la AELC”.
En una opción adicional, la proporción puede determinarse sobre la base de proyecciones, cuando no se ha cubierto el semestre previo de operaciones.
Se trata desde mi óptica, de una opción compleja que, por sus condiciones y riesgos, resulta poco atractiva de seguir.
OPCIONES
Las empresas IMMEX cuentan con diversas formas para aminorar el impacto de las medidas objeto de análisis:
● pago al ingreso de las mercancías al país, lo que elimina el requisito de administración posterior del descargo y destino de los materiales, y
● pago a la exportación, especialmente cuando se trata de materiales no originarios utilizados en el proceso productivo, que no están sujetos al pago de aranceles.
Para ello, las empresas IMMEX pueden optar por aplicar diversas tasas (en adición a la tasa general), las cuales dependiendo del caso, también contribuyen a disminuir el impacto de esta medida:
● preferencia al amparo de otros TLC’s (e.g., bienes exportados a los EUA que incorporan materiales originarios conforme al TLCUEM, procede aplicar el arancel preferencial para esos materiales);
● Programa de Promoción Sectorial (figura que surge, precisamente para contrarrestar el efecto de la entrada en vigor del artículo 303 del TLCAN en 2001), y
● Regla 8a de las Reglas Complementarias para la interpretación y aplicación de la Tarifa de la Ley de los
Impuestos Generales de Importación y Exportación.
CONCLUSIONES
Las restricciones sobre operación de programas, surgidas a partir de la implementación del artículo 303 del TLCAN en 2001, son un reflejo de cómo la normativa internacional ha influenciado en la operación aduanera cotidiana (como podrían encontrarse más casos de influencia, tales como la materia de valoración aduanera).
Una carga adicional en las importaciones temporales realizadas por empresas IMMEX, requiere de un cuidado minucioso de entradas, descargas, producción, orígenes y tiempos (o cambios en los procesos de negocios), para no incurrir en riesgos.
Es recomendable analizar tales riesgos, las oportunidades de aminorar la carga administrativa (a través de importaciones definitivas, de importaciones temporales con pago a la entrada, aplicación de Prosec o utilización de red de TLC’s para aranceles preferenciales), así como también de automatizar procesos de negocios, para asegurar el cumplimiento de las disposiciones comentadas.
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Notas:
1 LA, artículo 2o, fracción IX)
2 Id. artículo 2o, fracción X)
3 Id. artículo 63-A
4 Id. artículos 121, fracción IV, 135 y 135-B, fracción I
5 reglas 3.3.7., 3.3.8., 3.3.27., 3.3.29. y 3.3.30.
6 reglas 8.1., 8.2., 8.3., 8.4., 8.5., 8.6., 8.7., 8.8., 9., 10., 11., 16., 16.1., 16.2., 16.3., 16.4. y 16.5.
7 reglas contenidas en el rubro 6
8 reglas contenidas en el rubro 6
9 artículos 14, 15 y 1610 También se reconoce a través de las reglas de la Resolución TLCUEM, regla 6.6. y Resolución TLCAELC, regla 6.6.
